一、 供热体制改革取得明显成效
（一）供热体制改革回顾
城镇供热是一项公共性很强的公用事业，冬季采暖是我国北方地区人民生活的基础需求。我国机关、事业单位和国有企业一直实行的是福利供热，职工家庭采暖由单位交纳采暖费。随着住房制度和劳动人事制度改革，这种“用热的不交费，交费的不用热”的福利制度已明显不适应，出现了供热收费难的问题，出现了供热困难，群众意见很大。这种严峻形势引起了各级政府和社会各界的关注，成为全国人大、政协提案反映的主要问题之一。按照国务院领导“改革城镇供热体制应抓紧试点，在试点的基础上再行推开”的指示精神，2003年7月，建设部等八个部门联合颁发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，启动了我国北方地区城镇供热体制改革工作。事隔两年半，到2005年12月经国务院同意，八部委再次联合颁发了《关于进一步推进城镇供热体制改革意见》文件。2006年在《国务院关于加强节能工作的决定》中，又明确将推进城镇供热体制改革工作作为建立健全节能保障机制的一项重要内容。要求加快城镇供热商品化、货币化，将热费补贴由“暗补”变“明补”，与此同时，加强供热计量，推进按用热量计量的收费制度，逐步淘汰按面积计量的收费制度。完善供热价格形成机制，切实解决节能不节钱的问题，推动建筑节能工作。近年来国家一直在加大推进城镇供热体制改革工作的力度。
（二） 供热体制改革取得的成效
1、中国北方地区大部分城市已经实行采暖补贴 “暗补”变“明补”，效果明显。目前，天津等9个省、自治区、直辖市己经基本上完成了热费制度改革，实行了采暖费补贴“暗补”变“明补”。北方地区132个地级以上城市中己有84个已实行了“暗补”变“明补”改革，占地级以上城市的63.6%。各地实施热费制度改革后职工家庭直接向供热企业交费，普遍建立了与生活用电、用水一样的“谁用热、谁交费”的机制。凡是实施了热费制度改革的地方，长期存在的城市供热收费难的问题得到了明显改变，热费收缴率一般都由过去的60%～70%，提高到90%以上，这也为城市供热行业持续发展创造了条件。
2、各地政府高度重视城市低收入群体的采暖保障问题，普遍实施了冬季采暖保障措施，并逐步使其制度化。为保障城市低收入群体的冬季采暖，多数城市是由政府拨出专款，对享受城市最低生活保障线的家庭和其他低收入生活困难家庭，按不同比例给予采暖补贴，建立起对低收入困难家庭的采暖保障制度的雏形。天津市、大连市已将城镇困难家庭的采暖保障纳入了社会保障体系。沈阳、鞍山等一些城市，建立了城市供热保障金，从市、区两级财政中拨出专款，对低保户给予了采暖补贴。青海省政府每年从中央对其转移支付中拨出专项资金，根据辖区内不同情况，确定省、地、州政府的不同配比额，用于对全省的低保户的采暖补贴。山西省政府专门出台文件规定对低保户冬季采暖给予补贴。这些都在不同程度上解决或缓解了城市低保户的采暖交费困难，基本保证了城镇困难家庭的冬季采暖。
3、各地区普遍开展了供热计量的试点和示范工程，在提高供热设施和管理水平、节能降耗、创建新的管理机制等方面进行了有益的探索。目前，北方地区已有30多个城市进行了供热计量试点，试验面积达到近800万平方米。比如天津市在去年200万平方米的供热计量试点范围基础上，今年又扩充到300万平方米，并且开始按热计量进行收费１本┮苍谡飧霾膳?谡?诙?24万平方米的政府机关办公楼等公用建筑进行供热计量收费试点。中央国家机关由国务院国管局相继在部委所属的职工住宅建筑中进行供热计量试点从实施供热计量试点的效果看，已取得了三个方面的明显效果：一是与建筑节能相结合的供热计量和供热系统节能改造，可明显降低建筑耗热量。天津市的实践证明，在50％节能标准的建筑中，实施供热计量和系统节能改造后，单位建筑面积平均耗热量为23.69瓦，比全市平均耗热量指标34瓦，节能30%。二是实施供热计量可以提高热用户行为节能的积极性。在热计量收费住户中，多数住户主动加装双层窗户，而且随意开窗户的少了。兰州市榆中县实行热计量收费比按面积热费下降了30～40％，可以收到节能又省钱的效果显著。三是实施供热计量可以推进建筑节能工作的开展。
二、 加强按热计量收费改革，全面推进供热节能
（一）“十一五”国民经济发展计划要求“十一五”期间全国单位GDP能耗要从2005年的1.22吨标煤/万元，下降到0.98吨标煤/万元，比“十五”期末降低20%。全国要节约2.4亿吨标煤，其中建筑节能要达到1.01亿吨标煤占40%。供热采暖至少三分之一的任务指标。据统计，全国目前供热采暖耗能全年约为1.3亿吨标煤，占全社会总能耗的10%，北方地区约占总能耗的20%。
（二）国务院关于加强节能工作的决定（国发〔2006〕28号）第三十三条明确提出了“推进城镇供热体制改革。加快城镇供热商品化、货币化，将采暖补贴由“暗补”变“明补”，加强供热计量，推进按用热量计量收费制度。完善供热价格形成机制，有关部门要抓紧研究制定建筑供热采暖按热量收费的政策，培育有利于节能的供热市场。因此，需要按照科学发展观的要求，坚持深化供热体制改革，全面推进供热节能工作。
（三）建设部制定了《关于推进供热计量的实施意见》（建城[2006]159号）提出了推进供热计量的目标和实施供热计量的技术措施：
推进供热计量的目标：1、要从政府机关和公共建筑做起，全面实施供热计量工作，建立和完善供热计量收费机制，有条件的地区应从今年开始实施热计量收费。2、新建供热系统必须满足热计量技术要求，既有供热系统原则上应在2-4年内通过技术改造达到热计量要求。3、2006年采暖季前各地应选择一定数量的政府机构办公楼等建筑进行供热计量改造；2008年采暖季前，政府机构办公楼等建筑原则上应全部完成供热计量改造，达到热计量的要求。4、新建建筑的热计量设施必须达到工程建设强制性标准规定要求，不符合相关供热计量标准规定要求的不得验收和交付使用。5、2006年开展既有非节能建筑节能和采暖系统热计量改造试点，“十一五”期间大城市要完成热计量改造的35%，中等城市完成25%，小城市完成15%。
实施供热计量的技术措施：供热计量包括供热采暖系统的热源、热力站、
建筑物以及用户供热量和用热量的计量。新建建筑和既有建筑改造必须执行国家建筑节能标准，达到建筑节能要求，并具备热计量及室温调控功能。供热采暖系统应达到可调控和分段计量的技术要求。1、室外供热系统的热源、热力站、管网、建筑物必须安装计量装置和水力平衡、气候补偿、变频等调控装置。2、新建建筑室内采暖系统应安装计量和调控装置，包括：户用热表或分配式计量等装置、水力平衡、散热器恒温阀等装置，并达到分户热计量的要求，经验收合格后方可交付使用。3、既有非节能建筑及其供热采暖系统的改造应同步进行，达到节能建筑和热计量的要求。4、既有建筑采暖系统的计量改造，在楼前必须加装计量装置，室内采暖系统应根据实际系统情况选择不同的计量形式，包括户用热表或分配式计量等装置。5、政府机构办公楼等公共建筑应按供热计量要求进行改造，必须加装热量总表和调控装置，室内系统应安装温度调节装置。
三、重点工作
（一）进一步加大供热体制改革力度，全面推进热费制度改革
大力推进供热商品化、货币化，实现采暖费补贴由“暗补”向“明补”的转变。，按照国务院建设部等八部门的要求，今年要基本完成热费制度的改革，目前北方地区虽然已有进2/3的城市进行了收费制度改革，但是还有1/3城市没有进行这项改革，需要进一步提高认识，在今年进行“暗补”变“明补”。还要进一步完善采暖费补贴政策，统筹考虑各类人群的补贴标准和发放办法，保证补贴的合理化；制定并落实相关配套政策措施，切实保障低收入困难群体的冬季采暖。同时各地应结合当地的实际情况，完善社会保障制度，有条件的可以将此纳入当地的社会保障体系。
（二）切实抓好供热按热计量收费
1、研究制定《城镇供热价格暂行管理办法》，深入研究适应热计量需求的收费管理模式，适应不同热计量方式的要求。在新建建筑、公共建筑和政府机关办公建筑实施按热计量收费。
2、进一步研究修订相关标准完善技术规范。组织对有关标准及规范的编写和修订，开展对热计量技术标准、规范的编写、修订工作，形成有关热计量的强制性标准，建立起完善的技术标准体系，保证热计量工作的顺利开展。
3、总结中央和地方的热计量经验，适时召开“全国供热计量与收费经验交流会”。对天津、北京等实施热计量收费试点经验进行总结，包括进展情况，计量结果，收费政策等，召开“全国供热计量与收费经验交流会”，进一步推进工作。
4、加强宣传和培训工作，进行正确地舆论引导，争取群众对实施供热计量收费的理解和支持；要针对管理部门、设计人员和施工审查人员进行专门培训，保证热计量标准的正确理解和有效执行。
5、提出对新建建筑热计量设计、施工、验收形成监管机制的意见。着重把好新建建筑关口，严格要求新建建筑供热系统要严格按照热计量的要求进行设计、施工和验收，室内采暖系统应安装热计量装置和温控阀，而不是仅仅预留位置。进一步完善相应的监管机制，在设计、施工和验收等环节，增加供热系统节能和热计量内容，保证新建建筑必须按照热计量标准的要求进行建设，对不符合条件的，不得进入下一环节。
（三）研究供热立法
为推进供热市场行业化的进一步发展，围绕热费制度和热计量改革的进行，开展供热条例的起草编写工作，包括供热规划、资质管理、财产所有权和管理权、行业整合、价格管理、收费管理、合同管理、质量管理、节能与环保管理、供热安全及非集中供热相关规定等内容。通过供热法规的建立，将供热改革与供热市场管理纳入法制化轨道，形成企业依法供热，热用户依法采暖，政府依法监管的新秩序。
四、几点认识
（一）正确理解供热按热计量。热向水、电、气等商品一样具有可计量性，但是热也有自己的特性，就是在使用过程中具有传导性，用户用热量的多少，受到住宅套型所在的部位和邻室间传热影响相对较大。热的这种特殊性决定了热计量更适合于 “两部制”的价格方式，即：即基本热价＋计量热价，可根据不同情况确定二者之间的比例。
（二）供热按热计量是系统计量。供热计量包括供热采暖系统的热源、热力站、建筑物以及用户供热量和用热量的计量。计量工作要贯彻到每一个环节，作到每一个环节都要进行能源消耗的计量，实现控制，达到节能的目标。
（三）分户计量有多种方式。计量方式可以一户一表，也可以楼栋表加分配表，还有其他方式。德国大部分是在楼栋热力入口安装大表，每户内加热分配表，但每户必须安装温控阀，这种热计量方式投资较少，在德国已经是比较成熟的做法。技术是在不断进步的，我们要根据不同条件选用适用、可靠、经济的热计量技术推进热计量工作。
（四）供热改革有一个过程。国外供热改革也经历了从不计量到计量的过程。这个过程会出现一些问题，通过与用户的不断磨合，讨论热价是否合理，然后不断改进。我国的供热体制改革同样也要经历这样的过程。我们希望各地采取多种计量方式，但不管采取哪种计量方式，温控阀是必须安装的，它能调节用热量，节约热能。节约的热通过收费体现出它的效益。要针对热计量中出现的政策性和技术性问题，不断完善计量收费政策，提高技术水平，使供热计量既能让群众愿意接受，也能达到节能，又为用户节约采暖费的目标。
（五）通过节能实现节省采暖费用。随着能源价格的上升，供热的价格也将虽之上升，但是通过热计量的措施，耗热量下降，供热节能的效果会显现出来，百姓的采暖费支出也会明显降下来。现在不少城市的住宅小区虽已经安装了分户热计量表，但基本上还是按面积收采暖费，真正按计量收费的比例还小。今后还要大力推动计量收费，因为只有真正实施了按热计量收费，才能真正促进用户行为节能。
（六）引入合同能源管理（EMC）模式和运行机制。能源服务公司的模式和运行机制在外国是非常普遍的，此种模式和运行机制能促进企业利用先进的计量技术和融资渠道，投资供热计量改造，我们要探索出合同能源管理在供热节能方面的市场化运营机制，把热用户热计量系统建立起来。EMC与供热单位或者业主签订能源服务合同，投资改造供热采暖系统，为用户安装温控装置、热计量表等，对供热采暖系统进行管理，为供热用户计算热费等。EMC从节能费用中或者收取管理费偿还投资成本并获取相应的效益，用户节省了采暖费有利益，供热单位减少末端直接投入，提高了收费率且利用节能量扩大供热面积也有效益。引进EMC可以说是多方获利的好事，可促进了节能改造和供热行业结构性调整。
