为什么要热计量和按热耗收费？
热计量和按热耗收费是使集中供热“热商品化”的各种技术和方法的核心。计量能够确定送热量和热交换量，为所获得的热付费提供依据，实现完全的市场转换。换言之，热计量和按热耗收费能够为热供应者和热消费者之间的商业关系和合同职责提供客观基础，使热在市场中作为真正的商品进行交换。
通过实际的热传递和热消耗的货币等值化，热计量和按热耗收费可以提高供热效率，鼓励用户节能。这些市场驱动的行为对于中国的集中供热系统不断提高供热效率，建筑物节能是必不可少的。
市场化改革基本上已经触及到中国经济的每一个角落，影响到人民生活的每一个方面。现在不管是房屋的拥有者或租用者都完全自己负担燃料费、电费和水费。但是产生于计划经济时期的采暖福利制度仍然支配着集中采暖系统的收费，热输送和热耗都不计量，热价和收费只能以面积为基础，国有制单位员工的全部或部分采暖费都由单位支付，大多的集中供热系统都由政府拥有的供热公司通过预算限制实施控制，并受到行政干预，这就导致热用户没有积极性去节能，供热公司对提高热产品和热输送的质量和效率不感兴趣。
2000年建筑采暖面积达到11亿多平方米，20年前还不到1亿，集中供热在中国北方城市是重要的基础设施之一，有较大的社会、经济和环境影响。随着供热设施和消费用户的增加，由福利采暖制度引起的低效率和浪费倍增。由于没有通过热计量和按热耗收费的市场自我调节和平衡，集中供热领域资源的错误配置很可能在更大的范围内延续。
本着“热商品化”和促进节能为主要目标，为了解决集中供热领域的主要问题，建设部和其他几个相关的部委印发《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，各地成功地实施热计量和按热耗收费，将推动全国“热改”目标的实现。
实施热计量和按热耗收费的关键问题
与其他成功地实施了供热计量和按热耗收费的国家相比，中国具有自己的特点和某些缺陷，尽早地努力去解决它们将确保实施的顺利和成功。
对新建建筑和既有建筑采取不同的政策方法
大多数集中采暖的既有住宅的室内系统都是垂直单管系统。从2001年开始，建设部要求采用集中供热的新建居住建筑采用双管系统，一些地方标准要求室内管道水平布置。这种室内管道系统将中国的集中采暖居住建筑分成了采取不同的热计量方式的两种类型。
室内系统为水平管道的新建筑可以适应任何一种热计量方式。目前多数人的意见是支持所有的新建建筑实行分户热计量，既可以采用户用热表，也可以采用热分配计。然而，在没有市场验证的情况下，政府应该谨慎对待在新建建筑中采取单一热计量方式。对于新建建筑的热计量方案的选择权应该交给地方、热消费者和市场，不同热计量的成本效益将起决定性作用。
对于采用单管垂直系统的既有建筑只有两种计量方式供选择：一是只在每栋楼安装热表计量总热量，每户的采暖费按照面积来分摊；二是在每栋楼安装热表，每户安装热分配表来确定采暖费用。应要求每一个散热器前加装旁通管和手动或自动调节阀，使用户可以控制能耗。有的城市将既有建筑的单管垂直系统改造为水平环路系统，实践证明成本高，而且给用户带来很大干扰和不便，不推荐广泛采用。
选用适当的供热合同形式
在新的集中供热的市场，供热公司和热消费者将以供热合同形式联系在一起，合同条款要详细地说明双方的权利和义务。这种商业合同可以有两种形式，一种是供热公司直接与每个住户分别签订合同，称之为个人供热合同，每一住户直接向供热公司付费；另一种是供热公司与代表多个住户的机构（如业主委员会或房屋管理公司）签订合同，称之为集体合同。这种情况下，每个住户不用直接与供热公司打交道，根据合同条款，他们将采暖费付给他们的代理中介机构——业主委员会或房屋公司，然后中介机构根据供热合同把热费交给供热公司。但根据新颁布的《物业管理条例》，须解决收费费用问题。
这两种供热合同的选择受热计量方式的影响，或反之也是一样。如果只采用楼栋热计量或者楼栋热计量与热分配表相结合，应该采用集体供热合同的形式。中介机构将负责根据面积或热分配表的读数将热费分摊给每个住户并向住户收取热费。如果每户采用的是户用热表，技术条件便于采用个人供热合同，住户和供热公司之间可以采用简单、透明的收费办法，如同收电费的做法。
清除供热改革中遇到的主要技术和体制方面的障碍
中国缺乏实行供热计量和按热收费所必需的一系列关键技术和体制方面的条件。需要变“暗补”为“明补”，热用户直接交热费，而且按热耗收费必须以合理的热价为基础，热价应该反应出集中供热的能源变动价格和固定价格以及平衡两者之间的关系。供热行业进行体制方面的改革，同时可靠的计量和控制设备以及可靠的运行维护也是很重要的。以上这些问题需要及早处理，以使热计量和按热耗收费一起步就步入正轨。
为了逐步实现所有的集中供热系统热计量和按热耗收费，中国还需要许多技术和制度体制上的支持，包括建立有能力的中介服务机构来处理供热合同和收费，还有设备的检测和校对以及维护。由于各地的发展水平参差不齐，不同城市热计量和按热耗收费的发展状况和采用的方式也有所不同。需要总结中国近年来实施的有关热计量和按热耗收费的试点示范项目的经验教训和国际的经验，在此基础上，贯彻《指导意见》，进一步扩大试点工作。
国内试点示范工程的经验教训
为了探索和研究供热计量技术和正确的管道设备系统，中央和地方政府支持了一些试点示范工程，在少数的示范中还试验了按热量收费的办法。多数示范工程已经达到了它们预期的目标，对热计量设备和相应管道系统的布置进行了试验和研究，对于许多城市引进热计量的技术和方法发挥了作用。总的看来，试点示范项目需要有更长时间的监测和测试以及更详细、系统的文件资料和分析结果才能发挥更大的作用。
试验证明：由于体制方面的限制，按热耗收费比起单纯的热计量技术的研究要困难得多。由于天津的热改较其他北方城市要领先，体制环境比较好，因此在天津的两个示范项目进行了局部的按热耗收费的试验。天津成功的按热耗收费的示范刺激了热用户的节热行为，但是没有进一步试验对供热方的影响。供热公司只是作为一个技术合作伙伴而不是商业实体参与了试验，对确定热价和提供必须的技术支持，起到的作用是有限的。切实的技术和政策方面的对供热公司的支持将会加快他们接受热计量和按热量收费。
示范工程中出现的并值得注意的问题：
热表价格高，特别是进口的热表，制约了其在分户热计量中的应用。热表成本的降低一方面取决于国内热表生产的发展，另一方面取决于户用热表的广泛使用，即规模经济。然而在追求降低成本的过程中，保证热表的质量也是十分重要的，应该通过检测、校正、审核等方式保证热表的质量。
水质是保证热表和控制装置运行可靠精确的主要因素。在中国，集中供热管网的循环水通常含有大量的杂质，以至于很快就会形成堵塞，使热表和控制装置不能正常工作。在实行热计量和基于热耗收费之前，必须投资对循环水进行处理。
集中供热系统的日常维护经常被忽视，但是这对于供热系统十分重要。在实行热计量和基于热耗收费之前，必须对管网的水力工况重新进行调整。
必须很好地设计热表的安装位置和管道的必要改造，并很好地实施，以保证热表读数的准确和保证供热质量。
国际经验和对中国的启示
世界上有四种基本的热计量方案，对每户进行热计量或者对楼栋进行热计量并按热量收费。每一种计量方式有其自己的技术优点和成本/效益，可以适应中国不同的情况。选择什么样的热计量方式取决于供热系统和建筑物的特征，还有当地的技术、经济和体制方面的条件。
方案A：楼栋热计量。整栋楼的耗热量用一块热表计量，热表安装在热入口处（如：与二级网的连接处、热交换站或者是只为这一栋楼供热的锅炉房）。整栋楼的热费按计量热量收费，然后对每户按面积分摊热费。
方案B：热分配表。除了按照方案A对整栋楼进行热计量外，每户的每个散热器的散热量用蒸发式或电子式热分配表进行“计量”， 整栋楼耗热量的热费（包括收费的支出）将部分根据住房面积和部分根据热分配表的读数分摊给每户。
方案 C: 热水流量表。通过热水表对每个住户散热器中的热水流量进行计量。整栋楼的热费（按方案A ）根据每户的热水流量进行分摊。这种方案意味着要求（或假定）楼栋内每户热入口的供水温度相同。
方案 D: 户用热表。每个住户的热耗量通过一块户用热表进行计量，也就是楼栋热表（方案A）小型化。户用热表可以用来分摊每户的热费（如方案B），但更多的是依据供热合同而直接计算热费。
虽然每种方案都能够使热用户按照热耗量交费，但每种方案在计量用户热耗时的准确性和易用性却存在差异。计量和收费的成本效益问题是影响选择计量方式的主要因素。
方案A是在芬兰和许多欧洲国家占有主导地位的计量方式，是四种方式中最经济和收费方式最简单的办法。此方案不会激励每个用户节能。一般都认为对于那些具有很好的保温效果和平衡的热输配系统的建筑，例如象芬兰的许多建筑，方案A是成本效益最高的一种计量方式。对于中国来说方案A为现有建筑和供热系统转变为按楼栋计量和收费提供了最简便易行且增加成本不多的办法，对实现热的商品化是最低要求。
方案B被广泛地应用于德国、丹麦、奥地利、瑞士和波兰等国家。这种方案成本适中，并且实现了分户计量。然而，采用方案B对散热器有更多的要求，对收费要求特殊的技能（热费分配），如果使用蒸发式热分配表，每年还要进行设备更换。
南韩采用方案C，每户采用热水表后简化了热分配，收费是按照简单的计算方法确定的，不需要使用特殊的计算方法。
最后，尽管方案D 是最贵的一种方式，国际上采用的较少。但是这种方式为每户直接提供热耗读数，并且能够简单透明地进行收费。在韩国曾是用热表，但因为热表和水质的问题，只好改采用方案C。 重要的是必须指出，由于考虑采用补偿系数来实现认为的公平将会很大程度上抵消方案C 和方案D实施简便的优势。
从广义上讲，下述一般性结论可以作为中国实行热计量和基于热耗收费的参考：
a) 目前并没有任何一种热计量技术明显地优于其它热计量技术。户用热表的可靠性和精确性优于热分配表，但是没有证据表明由此节约的热费可以补偿热表的高成本。所以在实行热计量应避免“一刀切”。
b) 热耗的不唯一性，也就是说设计户间传热和修正系数的问题。只有当由于位置差异而导致较大的热耗差异时，才应从公平角度考虑修正系数。这种情况在保温差的建筑中发生的可能性较大。对于保温很好的建筑，尤其是用户购买的商品房中，不推荐使用，因为在购买房屋时房价中已考虑了房屋朝向的因素。而且热价中的固定热价部分在一定程度上考虑了这些因素而造成的热耗的不同。
c) 考虑到基于热耗收费和热价的结构，应对固定价格部分和可变价格部分二者进行必要的平衡，从而实现三个主要的市场功能，即回收供热成本、改善生产效率、减少无用热耗。不同的供热系统二者的比例有所不同，可变价格部分比例的大小决定生产效率的改善和用户节能的积极性。多数国家可变部分的比例在50-70%。
d) 几乎所有的热计量方法都需要建立一个公正的、技术先进的地方服务行业，提供安装、维护和收费服务。一年一度的对帐问题要求有一个良好运作的银行系统。
e) 在特别寒冷的气候条件下，要在降低采暖费用和保证居民健康、建筑整体结构之间进行平衡。在芬兰是通过保证最小循环水量实现的。
f) 当实行分户计量并按热耗收费时，节能在很大程度上取决于用户的行为。为了达到好的效果，需要及时告知用户有关节能的常识，避免浪费。
g) 在比较各种热计量方式的节能效果时，存在较大的分歧。尤其在中国，通常供热只保持最低水平，用户首先要提高热舒适性，这样当用户采用热计量和控制装置时是否能够节能还不清楚。
与中国情况类似的波兰以及波罗的海地区的经验表明，热计量的推广普及至少需要十年的时间。在这十年间需要共同的努力才能完成。在波兰采用热计量和基于热耗收费时，已经完成了基本的改革，如取消对用户的热补，大批设备供货商和收费服务机构准备就绪，可以提供可靠的设备，使用户接受热计量（因为政府考虑到热费较高，对建筑保温进行了大量的投资）。供热改革在中国刚刚开始，主要在提高居民的认识和热计量技术和政策方面的建设。
政策建议
考虑到中国的现状和示范工程中出现的问题以及国际经验，中国应坚定而稳妥地实施供热计量和按热耗收费。国家的政策应该肯定必须实行“热的商品化”和体制改革，集中供热系统强制实行热计量和按热耗收费。尽管最终目的是实现分户计量，但在初始阶段主要是学习和能力建设，国家的政策应给不同的热计量方式留有发展空间，让用户、供热公司和市场来选择适合当地的热计量方式。因此，总体上分“两步走”实现热计量和按热耗收费的方针更适合中国，这也是国际上供热改革的经验。
第一步：达到使热成为商品的基本要求
第一步，要求不管是新建还是既有建筑都应实行楼栋计量，至少也要以热力站为单位进行计量。这将有助于热商品化的进程，同时促进供热公司改善生产和输送效率的积极性，也有助于用户认识到节能的重要性。因此楼栋计量，即方案A，应是对集中供热系统的最低要求，当然，这也不应妨碍其他热计量方案（B、C、D）的使用。
制定切合实际的基本要求，方案A将推进中国的供热改革，从而使中国有时间完成热计量和基于热耗收费所要求的技术、能力建设。这个基本要求可以使政府把精力集中在供热改革的重要问题上、给供热公司足够的时间进行调整，同时给与市场发展更大的灵活性。在开始阶段，政府扮演着重要的角色，需要从总体上制定供热市场的基本管理规定，并对热计量和基于热耗收费制定相应的政策。政府也应对相关的技术和能力建设给予大力支持。主要的活动包括：
对阻碍热计量和基于热耗收费的制度和机制上的障碍进行全面的改革，包括“暗补变明补”，取消供热福利制，制定确定热价的总体原则和国家指导方针；
制定供热合同形式的国家指导方针，以及相关的收费办法和程序；
明确热表的所有权，因为这涉及设备的初始投资和维护（在东欧，供热公司对楼栋热表进行投资，并拥有所有权）；
支持发展热计量和基于热耗收费所必需的其他基础设施的建设，如检测设备、校正鉴定中心、鼓励发展生产热计量装置的合资企业；
支持供热公司的市场化和维护运行、技术改造升级；
支持更好的示范项目，示范项目应揭示供需双方的节能情况，热计量技术的潜在问题，按需供热系统的问题以及制定和实施两部热价的情况；
向供热公司、服务公司和用户公布有关示范项目的结果以及热计量和基于热耗收费、节能等基本信息。
第二步推行使用成本效益较好的分户热计量方法
由于采用分户热计量被认为是鼓励终端用户节能的基本保证，第二步的目标是采用分户热计量实现终端用户潜在的节能。当然在条件成熟的地方，可以把两步合为一步，直接采用分户热计量。但是从总体上讲，推迟采用分户热计量的要求将是切实可行的政策。在第一步实施几年后，示范工程的结果与热计量和基于热耗收费基础设施的改善，将为方案B、C、D的实施奠定坚实的基础。而且那时户用热表的价格应有所降低，可靠性有所提高，这些都为户用热表的推广使用起到积极的作用。
在推进采用分户热计量的过程中，应保证公平和灵活性，让市场来选择成本效益好的方案，不应要求所有的用户都采用热表的热计量方式。从宏观政策的角度来看，采用热计量和基于热耗收费的主要优点是促进了终端用户节能的积极性。节能的直接结果是热费的降低，并且可以进一步促进用户购买节能型建筑。因此，当判断采用分户热计量的合理性时，潜在的节能收益就成为了一个重要的准则，也就是说潜在的节能收益是否超过了采用方案B、C、D而增加的额外费用。总的来说，方案B是实现分户计量最便宜的方案，当然在潜在的节能收益比较大的情况下，方案C、D的成本效益也会较好。而且用户和供热公司在选择方案C、D时，可能还有其他的原因，如简单性、透明性和方便性等。长远来讲，随着技术和生产水平的不断提高以及市场的不断扩大，都将降低方案C、D的成本，从而使他们成为成本效益好的热计量方式。以上这些因素混杂在一起，很难形成一个清晰明确的政策。因此在第二阶段，政府的主要任务是传播相关的信息和实践经验，强化、调整热计量和基于热耗收费的管理规定和政策指南，从而支持和促进成本效益好的分户计量方法。
总之，在中国实行热计量和基于热耗收费的任务是在开始阶段使热商品化，然后促进终端用户节能，长远的目标是在所有集中供热系统推行分户计量。上述两步走需要若干年才能实现，政府在前几年扮演着非常重要的角色，需要建立坚实的政策支持体系，以利于市场的发展、成熟。
注：本项目是由芬兰政府资助的世界银行项目，由国际专家和国内专家合作于2001-2002年完成的。本文对项目报告综述部分的内容稍加修改。
