摘要：中国城镇供热体制改革步履艰难，但势在必行。通过大量调研，本文试图从根本上阐述供热体制改革的必要性，供热改革成败与否的关键性问题并在解决途径上进行初步探索。
关键词：供热体制改革
中国城镇供热体制改革的探索工作已开展多年，可以说步履艰难，究其原因，有其技术上的难度也有政策的复杂性。但不进行供热体制改革会导致更多的经济问题和社会问题。下面从以下几个各方面进行阐述：
1、供热体制改革产生的背景
1.1环境污染
随着国家现代化进程的不断加快，居民生活水平大幅提高，人均住房面积不断增大。长江以北为我国采暖区域，我国能源结构决定了燃煤仍是主要的热能提供方式，由此带来了尾气对环境的影响。
冬季因采暖而消耗能源造成了对环境的破坏。全球的气候变暖，空气质量下降，部分城市酸雨的频繁光顾，SOX、NOX大量排放，气候条件进一步恶化，都要求我们必须从每一个可能的方面来改变这一现状。但供热设备落后，运行效率低下，尾气处理不充分等问题的存在使我们的愿望难以实现。而这些问题的存在又有其内因，包括政策与机制等问题。
1.2建筑能耗指标过高
建设部《建筑节能“九五”计划和2010年规划》指出：建筑能耗系指建筑在使用过程中的能耗，主要包括采暖、通风、空调、照明、炊事燃料、家用电器和热水供应等能耗。其中以采暖和空调为主。在保证提高建筑舒适性的条件下，合理使用能源，不断提高能源利用效率。
据测算，目前我国民用建筑能耗量占全国商品能源总耗的25％，其中采暖能耗占60％。相当于发达国家同等条件下的采暖能耗的三倍。
2000年，国家建设部76号令《关于民用建筑节能管理规定》的颁布为我国推广节能建筑开辟了有效道路，供热体制改革随即而来。目前，我国北方主要还是以集中供热为主，其原因是煤炭在我国的能源消费结构中占有相当比重，另一不可忽视的原因是它的价格对于消费者而言是比较经济的，但每年冬季因取暖而造成的能源消耗总量是巨大的。这不仅包括煤耗、水耗、电耗，还包括管网输送过程中的沿程损失。就近年来看，能源紧缺的形势日益严重，造成能源价格的不断上升，引发了全国各地的供热价格不同幅度的上涨，消费者在经济与舒适中开始博弈。
1.3能源的供需矛盾突出
从暖通专业角度讲，传统供热方式（即供热体制改革之前）多为上供下回单管顺流形式，其弊端在于居民无法根据自身感受调节室内温度，更不能因人员外出将采暖中止。从而造成能源分配与能源需求不符，背离市场供求关系。这一点可归为能源的计划配置。
因此，要解决这一矛盾就要求供热体制改革必须在原有技术上有所突破，努力实现用热商品化，与“福利”合理脱钩。在采暖费收缴上依据多用多缴，少用少缴，不用不缴的原则。使其市场在能源配置上发挥基础性作用。
1.4采暖费缴费主体混乱
由于社会宏观经济政策的变化和产业结构调整，有相当一部分企业由于改制、重组，职工下岗、分流，以及企业破产等变化因素，出现了采暖费无人缴纳，无力缴纳或者不愿缴纳的现象，造成供热企业收费困难，加之煤水电价格的不断上涨，技术改造加大投入，致使供热单位被欠费拖累的难以为继。
同时由于房改政策的启动，原先的房屋承租人绝大部分转变为产权人，还有一部分职工购买了商品房、普通经济适用房，再加上城市危改工程、市政建设拆迁安置购房等等，出现了政策范围涵盖以外的新问题，造成供热交费主体更加不明确。
平房与楼房采暖补贴不公平，以及因住房面积大小造成补贴差异，这种补贴不公平分配引发的矛盾日趋突出。
由此可见，社会结构的多重变化，供热体制稍显滞后，带来了居民在采暖问题上的失衡感。这一切必须通过政策调整，明确缴费主体，明确补贴方式，做到居民用得起热，缴费积极主动。
1.5供热企业管理水平低下
在我们的传统认知观念里，供热企业往往与劳动力密集、工作环境恶劣、人员素质低下等词汇联系在一起。但对丹麦、芬兰等北欧供热水平较发达国家有所了解的人会知道，供热企业早已步入科技企业行列。供热设备的自动化运行，信息传送的网络智能化，合理的能源消耗，对环境的低污染。其水平远高于我国现状。
人员素质低下，设备老化、运行效率低下、管理落后，领导多为外行，对本职工作既缺乏必要的专业知识又没有给予足够的重视，这一切又导致能耗量大，居民室内温度偏低，进而居民对采暖费的缴纳产生抵触情绪，供热企业收费率低又无法进行必要设备维护、更新，技术改造。如此恶性循环，使整体行业发展走入歧途。而这些问题需要通过国家政策干预，由粗放型向集约型转化，尽早步入良性循环。
2.供热体制改革的关键问题
中国城镇供热体制改革从1997年试点到2000年建设部76号令的颁布，再到2003年建设部等八部委局联合下发《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，整项工作仍以“试点”方式开展并未在所有城市强行推行，可见其复杂程度。建设部副部长曾讲到过，还没有哪一项改革的难度要大于供热体制改革。结合本人对该项目调研，我认为其关键性问题主要在：
2.1技术的成熟程度
供热体制改革要解决能源供需的不合理，根本在于对传统供热方式的颠覆。从专业角度讲，由单管顺流改为单户分环采暖系统，从而达到分户调解、分室控温。简单的说，用户可以根据自身需要调节室内温度，这种调节并不对其他用户产生直接影响。这种方式的实现依赖于系统的改造，新型设备的开发应用。
第一，管材及水质。传统铸造散热器已禁止使用，取而代之以铝合金、钢质、铜铝复合散热器，这就要求水质有所提高；管材采用塑料类从而降低比摩阻，提高传送效率；第二，调节型设备。这里主要指差压平衡阀和散热器温控阀。居民要想调节温度而又不影响其他用户，这些是关键设备。其成熟程度将直接影响居民使用效果，系统的稳定性；第三，热量表。有调节就要有计量。热量表作为用热的贸易结算依据，其稳定性、可靠性、耐用性必须得到保证。而这一点，我国尚无成熟技术。尽管国内部分企业立项开发，但其性能距离可推广应用距离甚远。而国外产品如DANFOSS、 SIMENS、HONEYWELL等产品相对完善，而价位在1500.00左右，成本相对较高，加之管材及散热器的费用，改造成本居民无法承受；第四，锅炉房的运行效率。节能降耗最终体现在锅炉的煤、水、电消耗上，良好的锅炉出力，先进的自动化控制是保证提高能源利用率的关键。
2.2热价结构的合理设计
降低能源消耗，提高能源利用率，平衡能源消耗的供需矛盾，必须辅以经济杠杆，合理的热价结构既应保证供热企业的合理利润，又要能够充分调动居民的节能积极性（这里主要指行为节能），还要使居民在采暖费的收缴上彼此没有明显的“不公平感”，难度之大显而易见。热价结构也是供热改革过程中的敏感性问题和关键性问题，决定着改革的进程与成败。也充分体现这一经济活动是否做到“效率优先，兼顾公平”。
“热”相对于普通商品有着特殊性。在邻间传热问题上，热能存在正外部性问题。即邻间用热会通过建筑墙体传热。通过试验，某建筑中间层在不采暖的情况下，只要邻间及上下层采暖，此时该中间层室内温度可达到15℃。也就是说，自己购买的商品-热，在自己消费的同时，给他人也会带来收益。
供热的能源消耗会给环境造成影响，同样存在负外部性问题。锅炉房附近飘尘浓度增加，空气污染较大，能见度下降，造成附近地价贬值。
由此，供热在能源的生产和消费上普遍存在外部性问题。传统的经济学理论在计算能源价格时没有考虑其不可再生性，以及对环境的破坏成本，因此普通消费者和企业往往只支付了能源的私人成本，而没有考虑其社会成本。其结果必然是定价结构不合理，在这种情况下，市场出现了“失灵”。所谓“失灵”就是在完全依靠市场机制的自发作用都不可能实现一般均衡和帕累托最优状态。
政府应通过制定税收和补贴等微观经济政策。使能源的私人成本等于社会成本，来解决外部性的问题。
2.3供热企业的运行机制
目前，政府对国家企业改革的原则是：坚持市场化的改革方向不能变，再加快国有经济的战略性结构调整，优胜劣汰。加快国有中小企业改革。发展一批大企业和大集团公司，具有实力的热力集团可以跨地区重组、兼并，进一步发展和壮大热力企业。改变原有管理模式，突破传统管理思维。
2.4采暖费相关政策
居民直接向供热企业缴费采暖，实行用热商品化。采暖费由政府、单位、个人共同担负。各级财政、单位用于职工供热采暖的费用作为供热采暖补贴，向单位职工和离退休人员发放，变暗补为明补，采暖补贴可在成本费用中列支。若简单地按照“暗补变明补”的原则进行改革，对于依靠财政支出的政府机关、事业单位的影响不大，但对于社会企业、自收自支的事业单位来说，供热补贴势必会增加劳动力的成本。
我国供热方式呈多样化，有燃煤集中供热，热电厂余热，燃气壁挂炉采暖、电热膜采暖等，这些是否应该补贴、按照什么标准、如何计量和区分、补贴方式和途径等应进行深入探讨。
2.5弱势群体的保障
供热体制改革涉及诸多方面因素：职工的分配制度，养老保险、最低生活保障线、鳏寡孤老残、下岗职工等以及政府、单位、个人三者负担的平衡，供热成本与价格的关系，中央与地方财政的平衡等等，是一项复杂的系统工程，面临着许多必须解决的问题。
困难企业和困难职工的问题。供热改革应该充分考虑停产、半停产、破产企业的数量和变化趋势，以及由此产生多少困难职工。
对于鳏、寡、孤、老、残、军烈属等重点优抚保障对象，需要建立相应的保障机制，增加政府财政的支出。
3.总结
供热体制改革是一项复杂的系统性工程。每一个环节处理不当都会影响改革的进程。
技术层面，我个人建议对于一项新技术不要盲目推广，对于国外的形式不要单纯的引进，应结合我国的具体情况，充分论证，反复试验。以点带面，边消化边推广边完善。
政策层面，不仅是供热领域的管理机构反复探讨，还要重视配套政策的制定，做到有政策做依托，这是改革能否顺利进行基础。
行为层面，作为行为主体-供热企业，要转变观念，积极探索，制定与改革相适应的管理架构，有效的激励约束机制。而在资金问题上，实现投资主体多元化和供热行业市场化。允许多种经济成分进入供热领域，社会资金、境外资本参与供热设施的建设和经营，使其呈现投资主体多元化格局。
参考文献
1《科学发展观与能源政策》陈清泰
2《建筑能耗与可持续发展》王渊
3《对北京市供热体制改革的几点思考》许晓晨
