【摘要】随着国有企业改革的逐步深入，城市供热体制的改革已是迫在眉睫。要做好此项艰苦而复杂的系统工程，热费管理体制的改革是关键。而要成功地进行热费管理体制的改革需要众多的客观条件和外围环境作为保证。本文论述了做好热费管理体制改革需重点解决的几个问题，指出了解决好这些问题将是热费管理体制改革成功的重要保证。
---唐山市热力总公司袁志军王少驰
城市供热体制改革的主要内容是:改革单位统包的用热制度，停止福利供热，实行用热商品化、货币化；加大新型墙体材料、建筑节能技术的推广应用和供热采暖设施的技术改造力度，提高热能利用效率，改善城镇大气环境质量；继续发展和完善以集中供热为主导、多种方式相结合的经济、安全、清洁、高效的城镇供热采暖系统；加快供热企业改革，引入竞争机制，培育和规范城镇供热市场。而改革单位统包的用热制度，停止福利供热，实行用热商品化、货币化是其中的重要内容，其实施的情况将直接影响到整个供热体制改革的成功与否。实行用热商品化、货币化也并非一蹴而就的事情，需要具备各种条件作为其顺利实施的保证。
一、搞好热费管理体制改革必须改变原有的福利观念、树立热是商品的意识
1、社会与居民群众对热是商品的认识亟待提高
我们说“热”是商品，因为它不是天然就存在的，它是供热企业的职工用自己辛勤的劳动汗水，用自己掌握的供热专业知识和技能，通过锅炉等供热设备将供热企业用资金购来的煤、水、电等资源，转变成热能，再通过热网的输配、分流以及供热参数的转换才供给热用户的，它创造了新的价值。其价值是在市场上通过其价格来体现的。但长期以来供热社会福利型“包烧制”在社会和人们思想当中已根深蒂固，因此必须尽快转变观念，建立“热”是商品的意识。
2、提高热是商品的意识要靠深入而广泛的宣传
集中供热一般分布在大中型城市，所在地区经济比较发达，按常规，用户是有用热支付能力的。但是部分用户受“福利用热”观念的影响，产生了拖欠热费、不想交费和窃热现象。针对这种现象，供热企业应对用户加强热是商品的宣传，进一步加大用热按需交费的市场交换法则的教育。引导用户逐渐克服“福利用热”的观念，增强用户缴纳热费的积极性，争取用户的理解。
二、搞好热费管理体制改革必须进一步推进居民住宅热费收费制度的改革
从实践中可以看出，热费难收不仅有观念和供热质量的问题，而且也有一个收缴机制的问题。长期以来，热费收缴之所以难，就难在没有按照市场经济的规律要求，采取相应的方式、方法，依然在按照过去计划经济采用的一套作法，依靠国家财政补贴、企业承担、个人无偿用热的方式方法。显然，这种供热企业靠财政拨款、企业承担的方式，也越来越不能适应变化了的新形势，必须进行改革。
1、供暖收费制度改革的目的、目标
供暖收费制度改革的目的是：加强供暖收费管理，加大采暖费收缴力度，搞好冬季城市供暖工作，提高居民生活质量，为供暖体制改革奠定基础。
供暖收费制度改革的长期目标是：遵循市场经济规律，把供暖企业推向市场，实现供暖商品化；近期目标是：根据社会经济状况，建立起合理负担采暖费的收费体制，提高供暖收费率，缓解供暖收费不足，保证冬季供暖的正常运行。
2、供暖收费制度改革的内容
按照市场经济的供求原则，改革供热采暖收费全部由社会承担的收费制度，改变原有的企业、个人双方共同交纳热费的交费方式，逐步向个人购热制转变的新型收费制度。政府部门应该按照本地区的具体情况，统筹安排，合理负担，既要促进社会稳定，又要考虑大多数职工的经济承受能力和心理承受能力，逐渐把过去国家给职工的取暖补贴，由暗补改为明补，也就是把职工单位负责的热费，由家庭成员所在单位合理分摊，并按工资的一定比例进入职工工资，实现热费完全由用户个人交纳，达到用热、交费权利和义务的统一。
三、搞好热费管理体制改革必须加大行政立法力度，完善城市供热管理办法及热费收缴管理办法
1、完善供热行业技术规范是推进征费管理体制改革的基础
目前，供热行业还没有制定出统一的设计、运行、检修技术规范或标准；劳动、材料、能源等项定额还没有统一的标准；供热行业热力输配成本的平均水平还没有一个确切的指标。这些工作的滞后，都直接影响着征费管理体制改革的进度。因此，相关政府主管部门应尽快部署这一工作，促进这些标准和规范早日出台。
2、颁布供热法规是加快征费管理体制改革的保证
收费难除了有一定的客观因素外，人为的因素很多：计划经济体制中建立的与当前市场经济环境不相适应的收费模式，人们思想观念的陈旧，用来遵循和约束的法规、条例的缺乏等等。而行政手段的使用，是必不可少的，必须加大行政立法力度，尽快颁布《集中供热管理条例》及相应的《热费收缴管理办法》，建立一套能够促进热行业健康发展的管理法规。切实改变当前供热管理无法可依的局面。
四、搞好热费管理体制改革必须依靠管理、依靠科技，努力降低供热成本、减少供热费用
随着城市集中供热征费管理体制改革的不断推进和热作为一种商品推向市场，商品在市场经济运行体制下，必须要遵循相应的经济规律和价值规律，所以，如何采取有力的措施降低供热成本、减少供热费则显得非常重要。
1、合理分摊热电联产集中供热的热、电、煤耗
目前，国际上对热电联产集中供热的热电的煤耗分摊有三种方法。热量法，节能经济效益全部归电，我国学习原苏联，一直采用这种办法，延用到今日；热焓法，节能经济效益全部归热，热价很低，丹麦、瑞典、挪威、德国等北欧国家应用此法；节能经济效益热、电共享，美国采用该办法。
如果我国也采用此方法进行煤耗比分摊，供热成本可降低20～25％，应用热焓法可降低30％以上。所以，正确合理的确定热电联产集中供热的热、电、煤耗分摊比，从而降低供热成本，这个问题应引起相关部门的重视，应逐步做到公平合理，符合市场经济规律的要求。
2、对供热企业的成本核算应制定宏观指导标准
供热成本不能简单地类同工业产品核算办法进行计算，政府必须综合考虑各方面因素，从根本上改革热价的组成和核算办法，对城市供热企业核定宏观指导的费用标准，确定供热企业用以计算供热价格的成本真实可信，透明度高，这样才有利于供热企业提高技术、管理、服务水平，降低供热成本，便于用户的理解和支持。
3、改变现有按建筑面积收缴供热费的办法，逐步实现按热计量收缴供热费
改按面积收热费为按热量收缴，耗热量的多少直接影响着居民缴纳热费的多少，所以，居民的节能意识也会很快得以提高。目前在发达国家，热量计已普遍使用。采暖供热按各家各户实际消耗热量的多少收费，热量已成为一种真正意义上的商品，因而居民的节能意识普遍提高。一些国家的经验表明，安装热量计后由于居民节能意识的提高，可达到节约供热量20％左右的效果。
五、搞好热费管理体制改革要依靠提高采暖系统的技术含量和供热质量
随着社会主义市场经济的发展，环境保护被广泛重视，很多城市都在进行不同采暖能源及供热方式的比较，形成了以燃煤、燃气、油、电为能源的多种供热形势，这对发展以燃煤为燃料的热电联产集中供热锅炉房供热提出了课题，一是如何降低建设费用（包括热源、热网和热力站的建设费用），使终端用户获得单位热量所需的建设费用最小；二是如何改善供热系统，提高经济性，即如何减少各个环节的能源浪费和费用，保证供热质量，降低成本，以便提高集中供热和其他供热方式的竞争能力。所以供热企业应该从各方面入手，提高采暖系统的技术含量，改变不合理的系统，提高供热质量。
1、通过技术改造、创新，改善供热系统
对现有管网必须进行详细的水力分析，并采取相应的措施有效的建立稳定的水力工况；热力站是连接一次网和二次网的重要设施（枢纽），改进热力站系统的技术和设备，以合理分配流量、稳定水力工况、节约能源、提高供热质量；改善二次网和用户内部不合理系统，解决小区内建筑物之间和建筑物内部房间之间冷热不均问题；建立微机控制系统，为供热管理人员提供集中供热系统的运行状况，帮助工作人员选择最佳的运行工况，进而维护频繁变动的热网系统的水力工况平衡、保证供热、节约能源。实施多热源联网运行，优化管网运行方式，保证稳定运行，提高供热品质。
2、实行分户控制
为了扭转供热收费难这一局面，可以尝试进行分户控制改造，以求探索一套化解热费收缴矛盾的新途径。实施分户控制改造有以下几方面好处：
（1）通过对用户实施分户有效的控制，可以加大热费收缴力度，提高热费收缴率，增强企业的经济效益。
（2）保证自觉交费用户的合法权益，断绝不交费用户的依赖思想，消除搭车受益的不良思想意识。
（3）营造一种热是商品，交钱供热，不交钱不供热，交多少钱供多少热的思想氛围。
（4）为改革供热计量收费体制，由按面积计算热费向热量计量收费过渡奠定基础。
分户控制改造是供热传统不合理时的按面积收费向科学合理的按热量收费的一个前奏和过渡。唐山市热力总公司2006年度完成五万平方米的分户改造。改造取得了明显的效果，具体结果见下表。
可见，通过分户控制改造，热力公司当年收费率提高28.82％，陈欠收费额完成339675元，总收费额比上一年度增加511725万元。分户改造供热得到了绝大部分热用户的支持、理解。由此可见，推行分户控制改造无论从技术、资金，还是用户方面都是切实可行的。
六、搞好热费管理体制改革需要引入社会服务承诺制度
1、社会服务承诺制度
社会服务承诺制度是承担社会服务职能的组织和个人，按行业要求，把服务内容、服务标准、服务程序、服务时限和服务责任公开向组织和社会作出承诺；设立监督机构和举报电话，明确经济赔偿标准，对未兑现承诺的责任人按规定给当事人以经济赔偿，是具有规范和约束力的一种契约性质的机制。
实践证明：推行社会服务承诺制度有利于转变行业作风，是加强行业建设的重要内容；有利于建立新型的社会、人际关系，是加强精神文明建设的重要途径；有利于发挥人民群众参政议政、民主监督的作用，是加强社会主义民主政治建设的重要步骤。
2、供热行业实行社会服务承诺制度的必要性
(1)热作为进入市场的特殊商品，除了要满足一般商品的质量要求之外，还必须同时满足企业、满足社会、满足群众的特殊需要。热产品作为一种在销售过程中服务的复杂而难度大的商品，一般的服务满足不了消费者的要求，必须提供优质的服务，也只有提供优质的服务，才能收到良好的社会效益和经济效益。因此，供热企业应围绕为用户提供优质的服务，大力加强职工的日常服务规范建设，切实依靠良好的服务程序和质量，全面推进供热的服务。
(2)集中供热作为社会服务性行业，其服务质量的高低直接反映着企业管理者的素质，代表着政府的形象，在广大市民自我保护意识逐渐增强的今天这一点尤为重要。
(3)随着供热市场的开放，在统一规划的前提下，鼓励多家办热以后，以燃气、油、电为能源的多种供热形式将打破集中供热的垄断地位。所以，只有尽快转变观念，增强广大职工的服务意识、竞争意识，在抓经济效益的同时提高企业的社会效益才能迎接新的挑战。
七、供热计量收费是搞好热费管理体制改革关键环节
1、城市集中供热收费制度改革，热计量收费是关键
(1)实行用热计量收费，是建立现代企业制度，实现供热商品化、市场化和社会化的客观要求。
“热”是商品已普遍为社会所认同。“热”既然是商品，那就具有价值和使用价值。“热”这一特殊商品要进入市场，必须首先解决好计量问题，做到明码实价。
(2)实行用热计量收费，是节约能源，提高效益和摆脱目前经营困境，寻求供热企业振兴和发展的有效途径。
首先，实行用热计量收费，可收到显著的节能效果。第二，按热量收费，是解决目前日趋严重的供热收费难问题的最有效办法。另外，实行用热计量收费还可以为实现居民小区生活热水供应，并能有限杜绝用热户窃水问题。
2、实现热计量收费的必要、充分条件
（1）改变原有供暖系统，为实现热计量收费做好技术保证
A、做好建筑采暖计量收费技术工作，使供热系统适应分室控制温度和按户计量的要求：一是要对室内采暖系统进行改造，二是要对热网系统进行改造；
B、研究和开发热计量和节能所需的仪表、设备，并制定有关产品的标准。
（2）为实现热计量收费创造良好的软件环境
如果说对原有供热系统进行技术改造，是实现热计量收费的必要的硬件条件，那么创造一个良好的社会环境也是实现热计量收费所必不可少的软件条件。
A、必须为热计量收费的实施制定一个统一的标准
分户计量的实施对供热系统的设计提出了新的要求，各地政府必须改变热力站、热网系统和热用户系统分别由不同单位或部门设计、施工，依据标准不一致等现状。及时组织有关部门起草相应的规范和标准，对室内供热系统的形式给出指导性意见。这就要求供热系统的设计或施工必须制定统一的标准，按标准统一执行。
B、尽早建立分户计量的供热示范点，加强供热商品化的宣传报道，增加用户对分户计量的感性认识，提高社会节能意识。
C、解决好资金筹措问题
实现热计量收费，必须对原有室内采暖系统进行改造，并且加装控制装置和计量装置。这些都需要新的资金投入，所以，必须解决资金来源问题，以保证热计量改造能够实施下去。
D、为按计量收费制定相应的热价
现有的供热价格体系，居民热用户仅有按供热面积收费的价格标准，如果没有可供参考的按热量计费的价格标准和收费依据，即使实现了分户热量计量，也无法按热量进行收费，再加上分户计量供热系统的初投资比较高，因此，会严重挫伤供热企业和居民热用户对分户计量收费的积极性，不利于计量工作的进一步开展。
所以，必须针对按热量收费制定出相应的热价，以促进计量工作的进一步开展，真正达到改革收费制度、节约能源的目的。目前，供热计量、供热分户控制的推广还受许多方面因素的制约，有许多问题需要我们不断探讨解决。随着社会各方面的共同努力，供热分户控制和供热计量收费的改革终将得以成功实施。
八、城市低收入群体的采暖保障政策是搞好热费管理体制改革的必要条件
按照国家相关政策，我国现行的城市供热体制改革的核心是实现热商品化和货币化。使供暖走向市场化和商品化，遵循“谁受益，谁缴费”的原则。显然改革政策所要解决的重点是供热企业或行业所面临的经营问题。按照“谁受益，谁缴费”的原则，职工或居民个人自然成为了缴费主体。因此，改革的目的实质上是解决职工或居民个人的取暖费来源问题。
热费收缴困难除了企业由于经营不景气无力支付采暖费以外，低收入和困难群体由于无力支付取暖费造成的热费拖欠也占了相当大的比例。低收入群体是否能够得到有效的保障，是直接关系到城市经济发展和社会稳定的大事，是保证改革顺利进行、建立和谐社会的关键问题之一。目前情况下，许多城市针对城市低收入群体的取暖费补贴做了相应的政策规定。但也存在着一些问题有待于进一步探讨研究并制定相应的政策。
１、处于贫困边缘的低收入人群大部分未被纳入采暖补贴范围，应进一步提高低保标准，将接近贫困线的低收入群体纳入采暖补贴的对象范围。
２、政府要对低收入群体的采暖保障机制承担资金保障。
总之，热费管理体制的改革是一项艰苦而复杂的系统工程，要成功地进行热费管理体制的改革需要很多的客观条件和外围环境作为保证。不仅需要相关的政策支持，同时也需要社会各层面具备一定的接受能力以及供热企业的自身发展作为前提，才能作好这项艰苦而复杂的工作。随着诸多条件的逐步完善与发展，企业、个人将进一步从改革中受益，热费管理体制的改革将逐步走入一个良性发展的轨道。
