福利制和包费制的集中供热是计划经济的模式，已经不能适应市场化发展的要求。作为准公共产品，能源消费方式不尽合理、社会需求逐年增加、投资建设经营却没有积极性、供应严重不足。特别是北方城市多年形成的供热福利制观念造成配套资金不足、供热价格不到位、拒缴热费问题十分普遍，使集中供热行业自身发展能力严重不足，加剧了供求不平衡的局面。进行集中供热体制改革就成为当前集中供热行业发展的艰巨的任务，这项系统工程的总目标是通过一系列的市场化措施解决影响集中供热发展中的一系列矛盾，加快发展、优化发展，充分地满足人民群众提高生产生活质量的要求。
按照国家部委的要求，集中供热改革要实行供热特许经营、实行采暖按用热量收费、实行供热投资多元化、实行供热运营企业化、实行供热服务社会化专业化、实行用热商品化货币化，这是在集中供热行业中落实科学发展观、建设节约型社会的重大举措，其中后三项青岛已经实现，前三项青岛目前正在探索，供热企业在资源集约化发展、项目规模化发展、组织集团化发展方面，也为更快更好地发展集中供热作了一些探索。
作为城市生产生活重要基础设施的集中供热的发展，牵动着整个社会，特别是为了举办一届出色的水上奥运会，集中供热作为绿色奥运承诺的核心工程之一，影响重大，采取什么样的政策推动集中供热按照市场化的方向和城市发展的目标快速健康持续稳定发展，是当前一个必须首先解决的问题。
2002年，为落实国家部委加快发展房地产事业减少其中存在的乱收费的要求，我市把供热建设集资费归并到了城市基础设施配套费中，但是同时取消了热源建设费，其政策出发点是统一热网管理、实行热源建设市场化，但是奇怪的是并没有配套热源市场化建设的政策。在供热价格不到位、供热企业连年亏损的情况下，供热企业根本无法筹集热源建设资金提高对外供热能力，由于经营集中供热困难，现有的集中供热企业不断提出要退市的要求，形成供热需求越强烈、供热发展越萎缩的奇怪局面，社会资金在这种政策环境下是不可能进入集中供热行业的，集中供热建设的资金瓶颈加速紧缩，严重影响集中供热扩大发展。由于缺乏热源，当前已经影响了房地产行业的稳定发展、城市生产生活改善的步伐。
在这种情况下，有些部门改头换面再次提出了热源市场化的老调子，希图通过集中供热企业厂网分开，内部流程再造，去酿集中供热发展的无米之炊。集中供热行业当前存在厂网分开，比如青岛发电厂热电机组和热网工程、比如错埠岭热电厂及其热网分别相对独立经营、比如我市当前60多家转供热企业，这不是什么新鲜事物。为了优化集中供热的管理，国家有关部门也在煤热联动的政策中明确提出了热力出厂价格、热力输配价格、热力销售价格的意见，消化煤炭价格浮动对供热经营造成的不稳定，并对一厂一网也提出了厂网分别独立核算的意见，此厂网分开是经营领域，彼厂网分开则是在投资建设领域。
电力行业厂网分开，实行上网电价、输配电价、销售电价的电价模式，特别是按类确定上网电价，充分考虑投资回报，加快了电力建设的发展，解决了电力发展的投资建设问题。电力改革成功有两个基础，其一电网损耗小可以远程输配电力，是真正的大规模网络并且有可能全国联网，其二电源接入电网方式灵活，其市场化也配套了积极的价格政策。因此通过稳定电网发展电源，在理论上实践上都是完美无缺的，确保了电力市场化改革非常深入。电力系统作为大区域模式，可以一网多源，电源在电网隐蔽下可以充分发挥点的能动作用。
集中供热是集中热源生产、通过热力管网向用户输送蒸汽和热水的供热方式，是小区域模式，以一厂一网为基本特色，主要原因是热力不同于电力，其输配热力损耗很大，所以集中供热规范要求供热半径，蒸汽直接供热小于4公里、热水直接供热小于10公里。集中供热天然有热源、热网、热用户三个环节，厂网分开作为一种管理模式，可以通过分别经营、强化考核、提高效率、降低成本，但是对资本运作、供热调度、热量计量、贸易结算提出了设施上、制度上、管理上的新要求，煤热联动文件中提出了分开经营和独立核算两种方式的指导意见，是一种值得提倡但是要根据条件发展的供热生产经营的模式。在集中供热领域里面，存在一厂一网供热、也存在三级热网、一网多点，还存在网间连通调剂供热、还有多热源环形热网供热，厂网分开、网间分开、级间分开、网点分开经营是市场自身发展的选择，是一种内部的选择，是市场内部矛盾运动的结果，当然这种市场内部矛盾的运动，如果辅以合理的外部政策，会加快发展，这正是煤热联动文件的政策出发点。
集中供热建设和经营都需要在积极的政策激励下加快市场化发展，市场化可以减少粗放建设和粗放经营，用更少的投入更快更好地发展城市集中供热。但是，当前的主要矛盾是如何加快发展，解决这个矛盾要配套积极的财政政策、价格政策、金融政策，这三个工具，要综合使用，政府财政投入一部分、受益用户拿出一部分、市场价格储备一部分、企业通过银行和资本市场融资一部分，推动供热企业自身再造扩大供热生产能力、激励社会资本积极进入供热建设经营市场，这样热源可以市场化、热网也可以市场化。2002年取消热源建设费，没有考虑配套合理的价格政策、金融政策，造成热源建设没有了财政政策支持，也没有市场资金的困境。突破这个困境首先必须尽快恢复热源建设配套费，在这个基础上进一步探讨政策工具的优化。
供热热源、热网、热用户的设施建设费，青岛主要依靠受益用户集资的方式一次性补偿，政府财政没有投入。今后可以考虑财政投入一部分、建立受益用户分类缴纳配套费的制度，比如高能耗建筑缴纳配套费比例高一些供热价格也提高一些，这也有利于推动建筑节能和按热量收费的改革。其二，为了鼓励社会资金通过股份制等形式积极进入供热建设市场，应该加快供热价格制度的改革，对不能一次性缴纳供热配套费的用户，实行有差别的还本付息的热价，确保社会资金得到及时补偿。其三，对于供热建设银行贷款和直接融资抓紧制定优惠的政策，及时解决供热建设资金各种缺口。
分开经营是供热经营市场化的内容，是企业改革的重要内容，这个部分要有步骤地循序渐进地进行，要结合供热规划、企业规模、设施改造、管理能力、服务水平、供热价格结构一起考虑，不能仓促上马，也不能一刀切，要保证分开经营后，供热调度灵活可靠、市场关系和谐稳定、供热运行安全有序、行业监管简化有效。分开经营落实了归属明确、权责清晰、保护有利、流转顺畅的市场化原则，是以资本运作为核心，供热生产经营为目标，供热价格政策为工具，资源优化配置为效果的一场企业改革的攻坚，可以激发企业的活力，是一种充满生机的企业运作机制，有利于企业可持续发展。
这两个问题，应该分别考虑，分别采取不同的政策措施、进行不同的制度化安排。解决集中供热建设的、经营的问题的政策，一个是加快发展的政策，一个是优化发展的政策，必须分清。配套费政策的问题，不能和分开经营的问题混淆在一起。统一热网、热源市场化的设想，是一种不切实际的设想，解决集中供热又快又好地发展的问题，必须切合集中供热的实际。在青岛，集中供热的热源、热网，其建设经营，具有同等的价值，只是建设、经营两者之间，建设的矛盾更突出一些。热源热网必须同时考虑，偏废热源的做法，完全不可取！
集中供热是一项现代技术，源自欧洲国家，也就半个多世纪的历史，比如丹麦集中供热上个世纪五六十年代才开始兴发，当时供热成本中能源成本占到50%左右，跟我们国家近年来的情况相似。但是70年代能源危机，供热能源成本占到了90%左右，分散的油气电供热方式再次有所发展，欧洲国家对采暖用热也开始实行计量收费。中欧如法国气候同青岛类似，1/3实行分户计量，2/3实行按楼栋计量按面积分摊，而北欧如德国和半岛国家气候寒冷，分户计量比例大一些。欧洲的集中供热建设费，中欧国家政府有一些补贴，北欧国家完全依靠市场，但是除中欧国家有少量存在价格补偿方式外在都实行一次性入网费补偿。欧洲的供热市场化程度高，供热价格十分透明，按房间体积、面积、用热设备功率、度日数计算、热量计量等相互结合按固定费用和变动费用收费，成本项目在价目表中列出，这是我们正在借鉴模仿的方面，比如青岛住宅室温检测取房间中央地面以上1.5米，就采用了法国的规范。至于厂网分开，欧洲只在大型供热系统当中采用，欧洲居住密度小，热力有条件搞长输管线，存在厂网分开建设、分开经营的情况，比如丹麦由于能源价格变动有些热源已经多次更换能源方式，但是丹麦的集中供热规模是大、中、小型各个时期间杂，并没有统一的模式，在中小供热系统中，建设、经营、价格则是厂网合一的。作为集中供热后进国家和城市，对于先进国家和城市的经验应该结合自己的实际系统地进行借鉴学习，不能想当然。比如发电厂热网工程，在规划的时候，有些部门就提出来替代开源东部浮山所供热站这样的设想，完全不顾项目的经济性，到了实施的时候发现了问题，只能实事求是地以充分发挥集中供热能力扩大新增供热面积为原则。厂网分开也是这样，电力系统这样进行改革，有些部门并不考虑集中供热的实际，盲目地提出推行厂网分开，像厂网分开这样的经营模式，是现代化供热系统的模式，要考虑系统是不是具备这样的条件，比如是否有现代化的自动控制系统，而后者要求供热规模达到70MW才能有应用经济性，这个规模是供热面积100多万平方米。集中供热其规划组织、投资建设、经营管理都是复杂的系统工程，其市场化一定要遵循循序渐进的原则，因地制宜地分阶段地科学地选择市场化的道路和市场化的政策，任何轻率的决策都会造成将来的被动，类似取消热源建设费这样的决策模式，事前安排匆忙、考虑不周、不科学，事后补救十分复杂。政策是经济的生命线，好的政策能够推动事业加快发展，政策的好坏主要地是要看是否反映了经济发展的实际。集中供热体制改革，要实现的目标很多，中心的目标是更快更好地发展集中供热，至于体制是手段，选择什么样的体制模式不能一刀切，而要切合青岛供热发展的实际。煤热联动是个好的政策，其厂网热价分开也只是提供一个条件，便于适合厂网分开的大型集中供热系统的操作，至于中小型供热系统，厂网不具备分开的条件，搞独立核算就可以了。分开经营并不是一个完全有益的模式，比如青岛热力点转供热模式供热服务参差不齐，成了稳定供热的隐患，一定要辩证地看厂网分开。目前青岛对多家办热形成的管理不善的小型集中供热进行整合，逐步和大型热网合并，创造条件扩大供热的规模，在大型系统中推行厂网分开，今后建设的一些大型现代化的集中供热项目可以按照厂网分开建设、分开经营的模式进行招投标，通过投资多元化、经营专业化，促进集中供热的行业竞争、科技进步、效率提高、成本降低、优质服务，满足社会对集中供热友好又快发展的要求。
