程 宏
在中国城市社区中，物业与供暖常常是孪生关系，这两种纠纷往往难舍难分。但是供暖纠纷不同于物业纠纷，一是它涉及到更大社区范围，乃至整个城市范围；二是由于热价由政府制定，因此它涉及到政府行政作为；三是为小区供热的企业不一定是大型垄断企业，却是垄断行业中的一员。
1、引言：“火热”的热价
我国以节约能源、统筹社会资源和缓和社会矛盾为初衷的供热体制改革，在触及到计量用热的核心问题后，遇到了一系列的捆绑难题，它包括了供热定价、低收入人群采暖权益保障、建筑工程改造、计量器具质量、采暖补贴等。目前已经实施的热改内容，例如发放采暖补贴，包括民宅清洁能源分户自采暖补贴等，多是一些皮毛问题，无刚性执行能力和无法惠及全体公众的柔性政策，而供热体制改革一旦“伤筋动骨”时，热价改革必定要首当其冲。
当前，随着一次性能源近几年来的持续涨价，热价已经是一个公众十分敏感的话题，市民对热价改革的关心程度远远高于国家倡导的对能源的节约意识。热价问题上的一举一动，必定招致千家万户的热目关注，在所有热改捆绑难题中，热价是困中之困，难中之难。热改的最终评价指标还要落到经济实惠，在百姓那里，节能不节钱的热改很难行得通。
要求公开供热价格及其成本的呼喊声伴随着热改步伐的加快和自由、平等、公正和民主等公民意识的成长而变得越来越高。
2、中国民用热价的矛盾和漩涡
2.1. 供热成本公开难
供热企业一方面作为公用事业生产公共产品，不应该追求超额利润，但是另一方面，作为企业又必须追求利润，于是怎样平衡成两难。现实情况是很多供热公司说每年都亏本经营，可是一旦谈到向公众社会公开自己的供热成本，却个个噤若寒蝉。[1] 它们将民用热价作为商业秘密对待。保守热价秘密的理由有很多，但有一个不便公开的理由可能使公众更相信，那就是现有民用供热企业绝不统统都是国家所圈限在3%以内利润的微利企业，特别是那些与房产开发商和物业公司有着千丝万缕裙带关系的民营/私营化供热公司。
2.2. 多重热价有弊端
供热企业的生产成本不一样，热价也会有差别。按一般商品的常理说，象牡丹江市那样对不同企业分别规定了不同热价并无不妥，可是供热是一款具有自然垄断性的公共产品，是老百姓无法自由选择的商品。于是同一城市的“一城多制”的热价标准就会出现以下问题，
其一直接导致采暖补贴标准迷惑。产生“次级多重补贴标准”或“次级多重报销标准”的混乱局面。其二同热不同价。老百姓并不关心供热能源的类型，因为采暖的效果与燃料类型无关系。在用热人无法自己选择用燃煤还是用燃气供热时，同热不同价显然是不公平的。其三导致环境保护责任混乱。对那些排放了较多温室气体的燃煤供热方式制定较低的热价，这显然与环保意识的初衷相违，形成了一个赏罚倒置的怪现象。
2.3. 按建筑面积收缴热费争议多
按建筑面积收费还是按套内/使用面积（套内与使用面积的含义有所不同）收费更合理是颇有争议的问题。坚持前者观点的人说：“如果非按套内面积收费话，热价也会提高，反正羊毛出在羊身上，供热企业不会亏本”。这种“羊毛与羊”的论点也有几分道理，例如北京就规定套内面积热价的计算方法是：建筑面积热价÷0.75，这意味着套内面积热价是建筑面积热价的1÷0.75≈1.33倍。这种考虑公共建筑面积采暖的思路在原则上并无不妥，但问题出在这种僵化的计算公式上，试想建筑公共分摊面积占套内面积比率高达33%的户型能有多少代表性？所以这种换算套内面积热价的结果表面上给了百姓一种选择，而实际上是变相地推行单一的建筑面积热价。
除外按建筑面积收费还有另一个争议焦点，建筑公共面积有无采暖设备的问题。对于一些建筑公共面积内无暖器的地上建筑，如果区域是无门窗的全封闭空间（门窗比墙体散热要严重得多），那么全额分摊这些区域面积的采暖费也未尝不可，可是对于那些有门窗或有镂空窗格的半封闭空间，甚至是全开放式的走廊空间，其区域内没有暖器也要计算公摊暖费就明显不合理了。地下室的采暖设计标准与地上建筑是不一样的，不分青红皂白地将地下室的公摊面积计入公摊采暖费也是不合理的。
在笼统的热价体系中，按建筑面积设计的低热价与按套内面积计算的高热价在表面上看似乎一样，其实差别很大，就象市场上低价格的短斤少两与高价格的足斤足两的差别一样，不堂堂正正地盈利，其实质问题就是试图降低公众对居高热价的敏感度，规避提高热价带来的巨大负面舆论风险。但是随着热改进程而日益增长见识的公众已经很难被这种“朝三暮四”的把戏所忽悠了，当前不断出现的因公摊面积热费而发生的司法纠纷就说明了现行热价体系麻烦多多，按建筑面积收缴热费的规则需要细化改革了。
2.4. 热电联产的供热成本难确定
发展市政热电联产供热的最大和主要的优势就是提高能源效率和降低供热成本。热电厂输出的一部分热力是发电的副产品，一部分余热的生产成本理应属于“零成本”，其供热成本怎样计算？这个问题弄不明白，供热公司的上游热力购进成本和下游热力输出收益也就缺乏了科学数据。热电联产热力输送管道投资属于国家的市政基础设施建设，单从运营成本上看，热电联产热价不应高于锅炉热价。
2.5. 收费方式僵硬而落后
虽然热费收缴难的根源在于这款公共产品的社会属性、计划经济时代遗留的历史痕迹，以及残存在人们头脑的福利采暖思维惯式，但是不能说这些问题与热价体系本身的设计缺陷无关。值得注意的是，供热企业通过媒体对收费难的现象有过分夸张的宣传，有一则骇人听闻的报道称北京市城八区2003年热费收缴率仅有36%！[2] 在热价不透明的情况下，这个“统计结果”难有多少信服力。在收费率低的言论忽悠下，很多地方政府官员较少研究热价本身的问题，反而把解决问题的着力点放在了收费第一的思路上，包括召开专门提高“收费艺术”的研讨会，出版针对欠费处理对策的专著，同时各别地方司法审判上支持强行供热。[3] 如果说欠费停暖能说明供热企业的微利行为话，那么强行供暖胜诉的案例无论如何都不能证明该企业不是牟取超额利润。
国外很多预付费，包括热费，都采取了根据缴费时间的早晚而给予不同的折扣，交费越早，获得折扣越大。可是中国供热企业并不看好这个收费方式。
2.6. 两部热价制中热费分摊比例与国际还有差距
固定热费占总热费的比例在“欧洲计量供热协会”的“计量供热指南”等文件中都确定了30-50%的指导性标准。芬兰、丹麦等国在1973年的能源危机前，固定热费通常相当于总热费的一半。由于石油价格30年来提高了20几倍，固定热费占比发生了变化，今天固定热费仅相当于平均总热费的10—15%。[4] 显然固定热费占供热费比太高，不利于节能，太低，则无法维持供热企业生存。
2007年国家发改委和建设部联手出台了《城市供热价格管理暂行办法》，其中第35条规定“基本热价可以按照总热价30%-60%的标准确定”。进入21世纪，在能源价格继续飞涨的今天，我国试图接轨国际两部热价制，但在固定热费占比规定上还是跟国际有些脱轨。
2.7. 供热企业亏损与热价听证有问题`
当前不少供热企业确有亏损，但是亏损的原因是什么？能全部归咎上游的原料燃料价格吗？企业的管理水平、技术水平都会影响企业的盈利，除外，由于按面积收费供热大锅饭思想的作崇，很多居民都借装修机会加大自己居室的暖器片的散热面积，宁肯开窗散热也不愿关小暖气，造成超量采暖和浪费不计其数，供热企业对此却无能为力，还有垄断企业员工的收入远远高出社会中等水平收入（不同于平均收入）、锅炉供热小区内供热企业员工免交供暖费等灰色福利，凡此种种惹下供热亏损之祸的原因不在本文讨论之列。
自然垄断性加上行政政策倾斜决定了价格垄断性。攀比其它垄断行业的更高利润和收入，供热企业很容易联合在一起，一波又一波地共同推动政府制定、公布和执行有利于它们的热价。而政府在社会保障机制不完善的情况下，难以顶住垄断企业的压力。热价调价申请与审核工作的专业性很强，听证会代表很难在较短的时间内弄清楚调价申请材料，所以一些热价听证会很难起到听证的实质作用。
总之，百姓在民用热价问题上的所表现出来的猜疑、争议、纠纷和诉讼等，最主要的原因之一就是中国热价体系不透明！公共产品价格的高低固然很重要，但是公共产品价格体系的制定程序公开更重要。因此怎样保障中国城市民用热价听证会的公正、公开和效率，如何防范“听而难证”和“听而不证”，确实值得严肃认真对待。
3、热价体系的治理改革思考
作为公共产品的供暖价格体系，如果其坐标不透明不合理，政府监管不落实不到位，其结果不仅会影响公用事业的正常秩序，也会使企业滋生垄断经营思想，降低公共服务意识，膨胀牟取暴利欲望，制造不和谐因素，加剧社会矛盾。因此，完善热价体系的坐标和建立热价体系的监管就十分重要和迫切。
3.1. 热价体系的坐标基准
民用热价应该有哪些组成要素？有人认为热价体系的基本构成是个三维坐标：(1)成本：生产成本包括燃动用水、人工管理、设备维修折旧等。(2)税金：在民用供热领域，目前国家免征了民用供热企业的增值税，税金对热价的构成是零影响。(3)利润：也称为盈利，是企业超出成本的剩余。当税金为零时，供热企业的利润构成就是：利润＝总收入—总成本。
在热价成本计算中，首先要考虑的是耗能总量，也就是当地供暖季平均气温或寒冷程度（温度低与寒冷并不完全一致）和采暖用户的寒冷习服程度以及对采暖温度的需求水平，其次是能源价格，再次是人工劳动报酬，生产管理、技术装备、建筑维护结构及消费城市水平等因素。
一般说来，利润由市场决定，产品越紧俏，销量越大，利润也越大。在商品市场的自由竞争下，产品价格随行就市，是双方完全自愿的“打和挨打”的关系。可对公用事业性企业来说，供热这款公共产品带有了自然垄断性，公众没有选择供应商的余地，公共产品利润的大小不可能完全由市场决定，必须由政府进行限制。企业的营利秉性使得它们尽量降低产热成本，这本属正常，然而，一些粗放型管理的企业却以降低供热质量的方法起降低成本。当前因室温不达标而发生的一些诉讼纠纷中，不能排除供热企业以偷工减料方式降低燃动成本的原因。另外还有一些供热企业为了避免招致公众社会的强烈不满和出现收费难的反抗，在企业会计的操纵下，虚报亏损，隐瞒真实产热成本。
在成本和利润的问题上还有一个不得不说的关于垄断行业收入的问题，公众对公用事业行业中人均收入普遍高出社会中等收入的现象表现得十分敏感和颇有微辞。一些国有企业任意加大供热总成本中的变动成本，结果企业表面上是微利，甚至是亏损，实质上个人腰包却鼓起了。
2007年国家发改委和建设部联手出台了《城市供热价格管理暂行办法》，其中规定“供热利润须按成本利润率不高于3%或者净资产收益率高于长期（5年以上）国债利率2-3个百分点核定”，这就给城市供热企业的利润上限封了顶。应该说国家的这一政策举动旨在试图将公共产品的属性返本还源、返璞归真，但是能不能据此制定理顺热价体系和监督监管供热企业的利润却是很沉重的问题。
3.2. 热价体系的改进建议
在更为科学的计量用热技术尚不能全面推广普及之前，按面积收费与按热量收费这两种收费方式还要长期并存，共同担负公共产品的分配销售方式。在这个过渡时期，从体现公共产品的属性、提高公共服务的水平、保护低收入人群的基本权益、节约能源、维持社会可持续性发展的目的出发，不妨对现行热价和收费方式进行改进，以下是一些实例和建议：
（1）“多重热价”另赋含义。
有的城市也有“多重热价”的现象，但那不是针对不同企业和不同供热方式设计的热价，而是专门针对低保人群和救助对象而设计的优惠政策，他们凭相关证明可享受一定限额的优惠采暖。
（2）热价按面积分阶梯。
借鉴房产交易契税的做法，60㎡以下者执行“普惠”热价，60—140㎡加收“商品”热价差价，140㎡以上加收“超容”热价差价。
（3）建立供热质量退费准备金制度，热价按温度设标准。
为保障供热质量，供热企业应在供暖前先期向有关机构缴纳一定比例的“供热质量退费准备金”，供热期间平均室温每低于合格温度1℃，按热用户采暖面积及时间减收一定比例热费。
（4）热价按月份有区别。
采暖期分为寒冷期（１月份）、次冷期（12月份、2-3月份）和微冷期（11月份和3-4月份）。微冷期热价按正常热价标准执行；次冷期和寒冷期热价在正常热价标准的基础上增加一定比例的热耗价格系数。
（5）税金返回制度可尝试。
财政部国家税务总局多年以来对民用供热企业免征增值税，但这种扶植公用事业发展的做法也淡化了企业依法纳税的意识，助长了行业垄断思想，更不利于提高服务管理水平、激发技术改造热情和促进生产效率。一个可以借鉴的合理做法应该是，全面征收营业增值税，然后根据公用事业单位的服务质量的满意程度指标，例如行政投诉率、法律诉讼率等，对企业分别返还增值税金作为奖励。
（6）对使用一次性矿物能源的燃煤燃气供热产品统一热价。
对燃煤锅炉增设“温室气体排放税”，然后将这些税收用于资助企业治理环境污染。
（7）年度热价浮动。
建立热价年度审计，根据前三年的企业经营状况的滚动数据，热价可调高也可调低。
（8）政府对区域锅炉供热实行指导性热价。
全国一些城市已经实行供热特许经营方式，政府可以在实行供热特许经营的前提下，对区域锅炉供热实行指导性热价。
（9）鼓励社区合伙开办/收购/接管供热企业。
社区每个居民都是区域供热企业的一个股东，将房屋的产权与供热企业的产权捆绑在一起，实现供热采暖上的“自产、自供、自采”的民主自治管理体系，形成分户独立供热的“联合体”，从发达国家经验来看，这是从根本上解决区域锅炉供暖矛盾纠纷的最理想方式。中国也要逐步向这方面靠拢，当前首先要解决的是社区业主民主自治组织的法律地位。
4、结束语
在中国城镇供热体制改革的浪潮中，供热公用事业实行市场经济化和股权多元化改革，这的确缓解了市政供热公用事业发展与政府财政相对不足的矛盾，为政府解决了燃眉之急。但政府不当供热公司的老板了，产权、所有权不掌控了，如何保障公共产品的属性不发生蜕变却成为了一个日益不容忽视的问题。中国热价体系存在着诸如制定程序透明度不够、公众参与程度欠缺、价格水准无规律可循、同一城市价格标准多重化、价格导向与国家环境保护战略方向相悖等一系列问题。热价问题随着供热体制改革的逐步深化必将日益“更热”，低保人群和没有平等机会获得单位补助或报销热费的群体都是一些因热费引发社会矛盾的潜在因素。为此治理与改革民用热价体系已经刻不容缓。
