中国的供热采暖矛盾、物业管理矛盾和房地产纠纷一样，十分新生也十分突出，它们常常捆在一起，难舍难分。城镇供热体制改革是社会经济发展的需求，并且在中国已经形成继房改以来的第二次改革浪潮。采暖量化收费既是推动现有节能建筑真正产生节能效果的动力，也是拉动未来节能建筑广泛普及和持续发展的引力，更是整个热改的核心问题。2000年以来建设部等发出一系列热改文件，但是中国城镇的热改仍然年年被炒热、轮轮冷处理，五十年陈旧的供热体制依旧宛如坚冰顽石。
本文对热改遭遇了什么困境、热改困境的背后是什么等问题进了论述、辨析与思考，并提出了热改的分步实施建议。
引言：中国热改的困境遭遇
进入新世纪以来，中国城镇供热体制改革成为社会经济发展的需求，并且在中国已经形成继房改以来的第二次改制浪潮。
2000年建设部以76号文件颁发了《民用住宅节能管理规定》，提出了分户热剂量的方向性问题，发出了供暖改革的信号。2003年11月，建设部等8部委联合发布《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》；2005年12月8日又联合下发了《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，要求各地大致要在两年内完成供热体制改革。2005年12月22日，建设部要求各级地方政府详细制定热改计划。
尽管国家热改战略部署已经下达，技术可行性已成定势，供热采暖产业化已经启动，可是以剂量用热为首要和基本特征的一系列热改措施的实施总是看得见、摸不着，热改还是陷入了步履维艰的困境僵局。北京市法院2002、2003、2004年关于供热纠纷的案例分别是1,089、2,035和4,209件，呈翻番的几何级数攀升。
7年的时间过去了，热改一直和经济、社会、司法、行政、物业管理、房产开发等问题缠来绕去，难以剥离。热改这个末梢神经触动了谁的神经中枢？引发了如此强烈的“挠脚心”反应。热改到底遭遇到了多少中国特色的困境？热改是行政不作为，还是利益新分化与再分配的僵持？改革的背后，隐藏着哪些说不出的秘密？
辨析：热改困境的背后纠葛
业内人士认为，热改遭遇困境并不是因为中国不需要节能减排，也不是政府不想可持续地发展社会，实在是人们赋予了热改太多的内涵，利益关系太复杂所致。北京市相关官员公开说：热改关系到社会稳定，关系到千家万户居民，关系到企业的经济效益，因此要缓行。
任何一项改革都要涉及现有利益分配格局，供热体制改革问题在中国已经变得十分敏感和复杂，远远超过了单纯的民生层面问题，远远超出了一般人的想象，它讳莫如深，它反映了各阶层、各业界的权益之争，形成了新型的社会矛盾焦点。
其实，供热采暖跟所有的商品交易活动一样，涉利各方不外乎买方、卖方和监管方。涉利各方的利益博弈是什么？改革究竟动了谁的奶酪？事实上，各媒体对热改困境的报道基本上处于表面化状态。热改的利益博弈虽然很敏感，却一直被遮掩和淡化，如果不把深层问题和长久利益之争的问题公开摆到桌面上来，掌握热改“话语权”的“大股东”极易“忽悠”公众社会，使整个热改的方向走偏。我们不妨试分析三方的心态：
1、买方：采暖百姓，关注热价，寄望暖补
根据采暖的“福利性”，居民家庭大体分三大类状况。第一类：过去一直在享受着福利供暖，而在热改之后依然可以得到稳定补贴的家庭。典型的是“泛公务员”、国有控股企业员工等。他们的热费可以报销全部或一部分，自己掏腰包不多，所以这部分人节约用热的观念完全被“暖补”取代了。第二类：过去在住房福利制度以及单一住房公有制下，一直在享受着“福利热”，但热改后将失去“福利热”的人群。以往长期一贯的“单位买单，家庭采暖”的机制助长了这一部分人陈旧的采暖思维惯式。热改使得这部分家庭开始自己掏腰包，所以他们对热改的阻力较大。第三类：以前从来就没有享受过福利供暖，今后也难有“暖补”的家庭，他们主要是民营和三资企业职工、个体经商者、自由职业者和原单位早已解散或工资关系转到社会上的退休职工等市民。他们对热改的态度主要取决于是否比以前多掏腰包。
由于全面的热改尚未到来，百姓不了解热改后的实际效果，未品尝到改革带来的甜头，甚至那些全天采暖的家庭还误认为，热改后即便热价不涨，也会多花钱。所以大部分人对热改的态度基本上是麻木、等待和观望。但不管怎样，计量用热理念还是吸引了大多数采暖百姓的关注。百姓关心的是，与往年相比，采暖效果相同而采暖费会不会上升？在紧盯慢看热量表，紧关慢开热阀门，掐着指头算暖费之后，会不会经济实惠？除此之外，那些对于热改后有人能得到而自己不能拿到的采暖补贴表现出一种心理上的不平衡。
2、卖方：供热企业，产热为先，卖热唯求
根据集中供热企业的投资和经营性质，供热企业大致分为三类：第一类：市属和区属的热电联产供热企业；第二类：机关大院、部队学校、企事业单位等社会团体后勤部门的供热单位；第三类：房产开发商物业公司的供热商。他们的集中供热资源占比、经营性质和热费困境见下表。
供热主体集中供热资源占比经营性质热费困境
市属区属的热电联产企业约2/3“专业级”——营利性为主，福利性为次。主要是物业公司和用户单位欠费。
机关、部队、学校、国企和事业单位等团体后勤部门的供热单位约1/6“业余级”——供热单位与采暖用户是一家人，以往过多强调供热福利性和自用性，不讲商品性和经济性。随着房改产权私有化，供热逐步对社会开放，由此积累并引发了交费主体不明、服务质量低下、供热纠纷不断等诸多问题。
房产开发商和物业公司的供热商约1/6“专业级”——供热公司和采暖用户的商品交易关系明显，商品房的供热营利性突出。由于是商品房，且为双管分户控制供热系统，几乎不存在欠费问题。
供热企业，特别是“营利性”供热单位，最关心的是热能销售总量是否每年增长。百姓节约热能意识水平提高必然导致用户热耗总量下降，由此供热企业的产量、产值和利润必然也要减少。目前大多供热企业管理粗放，很难实现供热成本与输出热能的等比例降低，还有“热”的不易储存的特点，更使得供热企业感到用户节约热能会给自己带来亏损。一个明显的事实就是：越是收费率高的企业，越是不积极热改，除非提高热价。强行供热就是借政策赋予的垄断身份表现出追求利益最大化冲动的典型案例。
2005年冬，北京媒体报道：“北京亦庄开发区开拓热力公司对居民开设了暂停供暖服务。公司坦言，暂停供暖是一种迫不得已的办法。他们很恐惧媒体对暂停供暖业务进行宣传”。什么叫迫不得已？为什么恐惧媒体的宣传？
在热能生产使用问题上，供热企业和热用户以及国家利益难以协调一致。理由很简单，供热企业不是国家建设部，也不是国家能源部，其只管产热卖热。只要热价不提高，供热企业就是一股最大的默默涌动的抵制热改的暗流。
3、监管方：地方政府，行动缓慢，力求平衡
地方政府作为供热采暖机制的制定者和监护人，受到来自社会各方出于本身利益的压力，考虑得很多：供热资源怎么更节能；供热市场怎么准入退出；市场秩序怎么规范；应急保障机制怎么确立；供热价格怎样制定；质量和安全怎么更有效监管；低保群体怎样享受采暖；如何在保护供热企业的经济利益和采暖百姓的消费权益之间找到新的平衡点。如此看来，地方政府的热改似乎是一种苦寻无果、无从下手的无奈表现。然而，地方政府在缓慢推动热改进程的背后还有值得指出的四个原因和特点：
首先，“政绩渴望症”。企业的产值、税收、规模、就业人数和GDP总量等都是政绩指标，至于这些GDP是不是“绿色”都不重要，节能政绩难以考核衡量。其次，能源大锅饭。煤炭、石油和燃气等一次能源大多属于国家所有和统一调拨。一个城市的节能，未必换得其他城市的不浪费。北京的特殊地位决定了“全国支援首都”，这种惯式依赖思维淡化了北京能源短缺的紧迫感。第三，收热费第一。地方政府花在催缴热费上的心思明显大于节能理念，司法默许强行供暖的案例就是个佐证。一旦没有采暖收费难的问题，地方政府就很难有热改的动力。第四，急于甩包袱。供热在过去计划经济体制下都是政府背的财政支出“包袱”。在今天市场经济时代，由于社会保障体系尚未发育完善，部分供热责任义务由供热企业承担了，这就是所谓“政府请客，企业买单”。地方政府在欠下了供热企业的“人情”后，必然要对企业偏爱和保护，于是，政策倾斜了，热价不透明了，司法也有失公允了，整个供热事业都被企业牵着鼻子走了。
总而言之，在目前的供热市场和社会保障机制中，买、卖和监管三方都还没有为热改做好准备，对热改都存有不同的阻力。排除热价变动因素外，“反对声”分贝数最大者应是企业，其次是现有采暖福利的享受者，而他们多渗透在地方行政部门中，形成地方政府消极热改的基础。
推进：热改困境的出路方向
热改一直陷入众多的管网改造和工程施工，热价制定，热费分摊，热表质量，采暖补贴，社会保障，供热质量，热费欠帐等困境中。但是这些所谓疑难杂症不都是拖住热改后腿的绝症。起码硬件建设改造费不是主要问题，管网改造工程不是普遍难题，热量表成本高也不是全面问题。
“采暖高欠费”难以使人信服。本来，欠热并不是热改的阻力而是热改的动力，然而当前“热费缴纳难”的叫嚷声很普遍。一些权威媒体，例如北京供热网，报道得更严重，企业收费率严重低下，欠费率高达30%～60%。但是有经济头脑的公众会质疑：这么低的收费率为什么还饿不死企业？这说明要么统计数字不实，要么供热行业存在极高的利润空间！
换个角度看，且不说“交费难”的统计方法的科学性，例如统计样本的大小和代表性，统计欠费的计算日期的合理性和一致性，也不谈“欠费”的内涵，例如是否是呆帐死帐？仅就“欠费率”这个指标来说就没有什么太大意义。从经济学上看，销售利润率才是反映企业活力的指标，然而销售利润率对于供暖这个本来应是微利的行业来说却成了商业机密。“缴费难”的弦外之音恐怕正是垄断带来的不当“灰色”利润。
1、诊断热改的疑难杂症
国际经验证明推动经济社会发展，不但要进行技术创新，更要体制创新。在剥离了虚实相间、轻重混杂的表象后，我们看到各种热改的“疑难杂症”的症结应该是制度创新问题。目前热改困境概括起来有五个主要问题：
（1）采暖补贴需要公平。目前，现行的供热补贴制度还存在很大问题，社会公平得不到保证。在国外，身份歧视有种族歧视、民族歧视、文化歧视、地域歧视、性别歧视、年龄歧视等，不可置否，中国还多了个户口歧视和“单位歧视”。采暖补贴暗转明后，“明补”要明着补给谁？这项柔性福利能变成刚性政策而公平地惠及全体居民吗？
（2）热价身世需要透明。热价本来应该由”成本费＋税金＋微利“构成。没有热用户和第三方公证机构参与的热价制定，即便出现了供暖热价倒挂，公众也难以相信。价格体系透明化比“热补”更重要。
（3）供热市场需要公平诚信。保障用热人的合法权益是解决供热纠纷的基础。热用户在预交了当年的采暖费以后，如果得不到良好的供热售后服务，即便用户当年不投诉，来年也很有可能出现拒交和拖欠热费，而供热企业也会因此降低服务质量。如此恶性循环，造成供热市场公平和诚信的丢失。因此，供热质量监管机制，包括供热质量保证金制度是维护供热市场秩序的保障。
（4）供热市场需要鼓励竞争。供热作为公用事业，理所当然地集中了公共资源，再加上供热本身的自然垄断属性，很容易形成以行政垄断为主要支撑的垄断行业。如果对这种供热行业不加规范、监督和限制，他们就会抛掉公用事业服务的宗旨，供需双方的矛盾就容易激化。因此，引入市场竞争，实行特许经营，进行企业改制，既有利于减轻市民的负担、提高社会福利水平，也有利于减少能源消耗和建设节约型社会。
（5）热改需要法律法规支持。自中央政府2000年发出热改信号以来，全国北方15省（直辖市）中已经有12个省的几十个城市颁布了一种“小法律”——“城市供热管理条例办法”。40个城市供热管理条例办法的研究表明，其内容五花八门，许多条款含糊不清，甚至相互抵触。在一个城市合法的事情，到了另一个城市就成了法律盲点。例如，收费方法不统一。按建筑面积还是按使用面积收费，各地不一样，就北京来说各个供暖公司和各小区也不尽相同。再例如，有的城市允许用户退出集中供热系统，有的却没有任何规定。北京市至今没有“供热管理”的行政法规，但北京市高级人民法院2004年却有一个《关于审理物业管理纠纷案件的意见》的司法解释，“物业管理区域实行整体供热的，部分业主要求停止供热并以此为由拒绝交纳供热费，不予支持”。这明显与《合同法》第一百八十二条、一百八十四条以及《消费者权益保护法》相抵触。行政法规在与法律发生冲突时要让步于法律，下位法要服从上位法，如此才能使热改渐行渐近，深入持久。
2、坚定热改的正确方向
热改的方向是关系热改成败的基本问题：首先，国家利益高于一切。在中央政府，热改的初衷与目的是使社会能源效用得以最大化；到了各级地方政府就增加了解决市政公用事业的投入问题，扶植供热企业发展的问题；再到了地方国营企业就变成解决负担过重的问题和廉价公房采暖费收费难的问题；而在很多商品房小区的“三合一”供暖企业那里，则更是嬗变成解决供暖企业人员就业、小区热价必须高于市政热价的问题，甚至是披着热改的外衣，实施公众利益榨取。地方行政部门的“土政策”，例如不允许“已实行分户控制的热用户申报停暖”，已经“架空”了国家供热改革发展循环经济的战略政策。中央政府热改的节能初衷经过一系列的下达步骤，最后在基层几乎不见了踪迹。导致国家热改的政策方针在地方发生了截留、修正、补充、曲解乃至面目嬗变的原因，就是与国家利益博弈的地方保护主义在作祟。
全国城市中，60%的住宅建筑面积中，商品住宅率、商品住宅面积的增加量以及集中供暖分户控制率逐年上升的速度很快，以至于无法统计。如果首先在具有分户采暖控制的商品住宅里率先实行实施“采暖报停”或“商品热”的“零售化”，其能源节约总量的潜力是不可忽视，再加上总建筑面积40%的公用、商用和生产的办公楼、写字楼和厂房，如果全面实施值班采暖和间歇采暖，节能总量更会十分可观。
供暖体制改革无疑将要产生利益的大分化与再分配。虽然热改利益的洗牌难度不小，但热改与环保一样，是一项战略任务，无论怎样改革，都应该始终坚定不移地以国家利益为上，无论出台什么政策，都应该坚持不渝地落实节能的初衷。从长远来看必须下定决心，牺牲小行业的部分当前利益换得全社会的完整长远利益。惟有国家利益高于一切，我们才能达到推动热改、利泽千秋的目的。
其次，热源姓“公”，服务为先。关注住宅产品性能和未来居住成本，已是现在的购房者所极为重视的因素。供热作为市政公用事业之一被赋予了一定公益性，因而它应该属于微利行业，不应依附一些重大利益集团，例如房地产开发商等。热改是强化公用资源公有化的改革而不是私有化垄断的改革。大力推举特许经营制度和企业改制的同时，国有资产可以退出一部分，但供热资源不得改姓“私”，服务方向不能以利润最大化为目标，这一点无论在什么社会制度的国家都是如此。
“政企分离”→“企业改制”→“市场多元”→“特许经营”是热改的四个环节。无论在哪个环节，驱动力都在政府一方，都需要政府加强监督管理，以维护公共资源的安全和人民群众的利益。要体现这一点，就必须真正落实“供热微利”的服务社会的宗旨，热改绝不是集资敛财的改革。惟有热源姓“公”，服务为先，社会才能和谐与持续发展。
其三，特许经营，遏制垄断。企业不是慈善事业，当然要赢利，但问题是怎样赢利。在我国，供暖公用事业既有自然垄断的属性更有行政垄断的特征。《反垄断法》在国内市场上主要针对的是遏制行政垄断与行业垄断。房产开发商、供热服务商和物业服务商捆绑在一起的“三合一”集团企业是中国的特色企业。不可否认地说，开发商在售房时赚了一大笔，其后其关联伴生的“裙带公司”、“父子公司”又在管房和供暖时利用先天的优势，损害房主的利益，再赚上一笔“黑利润”，于是引起了房主的不满和不信任。
垄断企业大多凭借信息不对称作掩护，藏匿着对公众的掠夺，实施着高利润高收入。不少垄断企业都缺少通过挖潜和提高效率来降低成本的动力，因为其向公众转嫁成本太容易、太简单和太方便了。需要强调的是，垄断企业的经营是在有政府提供诸多优惠条件的前提和保护下进行的，长此以往，必将导致垄断企业创新能力的降低和服务质量的下降。
我国供热改革的基本思路之一是引入竞争机制，实行城镇供热特许经营制度，通过公开竞标选择供热设施建设投资商和供热服务运营商，把投资回报与经营利润分开，使得投资回报和运行成本趋于合理；允许非公有资本等各种经济成分的企业参与热源厂和供热管网的投资、建设、改造、经营等，以充分发挥市场机制的作用，同时建立健全的供热行业市场准入和退出制度，保留成本低、服务好的企业，清除成本高、不合格的企业。惟有特许经营，遏制垄断，我们才能稳定供热市场秩序。
其四是热改补贴，公平为先。目前改革方案中的“暗补变明补”是将供暖福利心理渐进割断的一种过渡性政策。但其中关键问题是，这种“暖补”仍然是以国家机关和国有单位职工早就享有的供暖福利为基础，它最严重的弊端是补贴按照百姓的身份分配，根据百姓的单位类型实施，这就不可能保障公共福利惠及全体纳税人，更不可能保障它的公平性。本该由政府提供的公共产品和服务，却任由这些“三六九等”的单位去随意执行，于是政府的责任义务推卸了，政府政策的刚性消失了，公共利益的分配歪斜了。同时由于收入最稳定的泛公务员、部分国字号员工所享受供暖福利在改革后仍然变相存在，而那些民营企事业员工、自由职业者却拿不到任何补贴。因此，“取暖补贴”没有给后者雪中送炭，而是为前者锦上添花，这种改革明显背离了社会福利的基准起点和精神本质。
尽管目前推崇的采暖补贴并不科学也不公平，但它所惠及的人群面积要比公车福利广泛得多，所以迄今它尚未招致广泛的严厉抨击，然而这并不意味着“暗补变明补”不会有朝一日引发“暗火变明火”。其实，低保民众的心理并非忌妒和仇富，而是期盼一种公平的和原本就属于纳税人共同拥有的改革结果。这种把旧体制的不公平通过热改公开化的做法，难以获得日益觉醒的民众的最终认可。最公正最公平的热改逻辑起点应该是全面停止福利供暖，除了向低保人群发放“采暖券”之类的补贴以外，每个人自行承担自己的采暖费用。
当然，在中国社会保障事业处于尚欠发达的发展阶段，要求短期内解决供暖公平问题是不太现实的。如果国家能够坚持逐渐把供热的公用“蛋糕”一步步做大，把附着在公共福利上的身份歧视一点点剥离，就能使全体社会成员和纳税人一天天接近分享社会发展改革和技术进步的成果。惟有实施公平的热改补贴，我们才能做到“采暖面前，人人平等”。
其五是立法先行，司法公正。地方司法机构，明显带有对供热企业的倾向性。供暖纠纷中所有热用户都败诉了，供热企业甚至连强行供暖都可以赢得官司，这不能不说明行政干预的色彩多么浓厚。强行供暖的案例意味着热用户向地方的低层法规提出质问，供热企业向国家的高层法律挑战。人们不仅希望政企分离，也盼望司法的归司法，市场的归市场，监管的归监管，更热望司法机构在供热诉讼事件中发挥应有作用，对公民采暖权益进行公正公平的有力保护。
与发达国家相比，他们是先有法律，再依照法律对市场进行管理。而我国市场却基本沿袭先改革、后立法的传统。由于立法的滞后、整体性法律架构的缺乏，产生了无法可依、有法难依的问题。立法的目的是为了社会的“制度和谐”，而这种“制度不和谐”状态长期存在，无疑影响了我国的热改。1993年诺贝尔经济学奖得主诺斯等新制度经济学家们认为：对经济因素有着重要原动力作用的是制度因素而不是技术因素。
中国要热改，首先要平整场地，打好基础，这就是——立法公开先行、司法公平公正，有规矩才能成方圆。如果制度自身乱了套，那么再优秀的天才也难以办成事。这个金字塔三角形表明，立法是基础，计量用热是塔尖，惟有拾级而上，经过司法公正、监管公平、硬件环境的支持，才能登上热改的顶峰。
结束语
热改是个连续逐步进行的过程，要完成这个过程一定要跨过前三个栏——报停采暖，按月采暖和计量采暖，显然前两个栏又是个制度问题。
中国的热改已经经历了六个“严冬”，但是，五十年陈旧的供热体制依旧宛如坚冰，未见消融，它还能坚挺到哪一年的春天？有人戏虐“热改”就是脑袋一热就改。供热改革有可能步15年来机动车“费改税”的后尘，年年都被炒热炒暴，轮轮落得冷处理吗？深陷重重具有中国特色的利益旋涡的热改真是一条难于上青天的蜀道吗？它给我们留下了无尽的遐思。
