关键词：供暖 体制改革 分户计量
摘要：随着计划经济向市场经济的转轨，现行城市供热制度产生的种种弊端愈加突出：设施落后、设备老化、效率低下、投资不足、企业亏损、浪费能源、污染环境。2005年2月23日建设部副部长仇保兴在国务院新闻办召开的新闻发布会上透露，我国要取消单位包揽的福利供热制度，但是国家对居民特别是低收入居民要采取补偿措施。供热体制改革将面临着计划经济下积累的许多需要解决的问题，如各种利益关系的调整和公共政策的制定，企业改革、住房制度、分配制度、养老保险和社会保障体系的完善等。供热改革虽然是大势所趋，但制定合理的热价，供热水质的改善，供热单位服务的严格要求以及按热计量收费是供热改革能否顺利进行所面临的主要难题。
※ 城市供暖纠纷愈演愈烈
近几年来，因城市供暖而产生的纠纷越演越烈，供用热力合同纠纷案件大幅激增，成为法院所受理的民事案件中增长最为迅速的一类。2004-2005年度,以北京市为例，集中供热用户由于各种原因拖欠热费已经超过4亿元。透视供暖费纠纷的特点及产生的原因，不难发现，供暖领域尚存在着制度的缺失和法律的缺位，城市的供热体制亟待改革。
北京部分法院受理案件情况：
北京市朝阳区法院：2002年共受理供暖纠纷案件1089件；2003年上升为2035件，增幅87%；2004年更猛增到4209件，与上年同期相比增幅107%，与2002年相比增幅高达287%。
北京市宣武区法院：2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增达1506件。
北京市海淀区法院：受理供暖纠纷案件：2002年372件，2003年277件 ，2004年523件。
※ 供暖纠纷频发原因
供暖纠纷案件成倍增长，激增现象归结起来包括八方面的原因：
1.因房地产商、物业公司与业主之间的矛盾，导致业主拒交供暖费。
2.业主个人因下岗、失业等客观经济原因而无力支付取暖费，从而造成拖欠。
小解：下岗工人、失业人员等社会低收入人群因经济拮据无力承担取暖费、而被供暖单位告上法庭，这类情况约占供暖纠纷案件的80%。
3.供暖单位供暖质量不合格导致用户拒交取暖费。
4.用热单位无力支付供暖费引发纠纷。
5.用热方未及时变更供暖协议引发纠纷。
小解：这种情况主要包括三种因素。
其一，随着公有住房制度的改革，部分用热单位对供暖费的承担方式也随之进行了改革。用热单位与职工约定，职工承担一部分供暖费用，或是将供暖费用直接发放给职工个人，由个人直接交纳供暖费，单位不再负担该项费用。但是用热单位却未曾对原供热协议中供暖费的承担条款做出相应变更，使得自己仍然是供热协议的一方相对人，仍应对供暖费承担付款义务。
其二，有些单位与供暖方签订供暖协议后，部分职工用户与该单位解除了劳动合同关系或调离本单位，而单位没有及时与供暖方就职工供暖费的支付方式等条款进行变更或解除，当供暖单位收取供暖费用时，又拒绝为该部分职工支付供暖费，从而产生纠纷。
其三，有些单位职工购买了单位房屋的产权，但是未及时通知供暖单位变更供暖合同，造成用暖职工不知交纳，所在单位误以为职工已经交纳，而供暖单位等待用暖单位交纳的脱节现象。
6.整体串联供暖体系使得不需集体供暖的用户失去选择权，导致部分用户拒交供暖费。
7.城镇供暖体系处于转型期，相关体制不完善导致纠纷多发。
8.供热单位的法律意识不断增强。
※ 细看供暖收费政策变迁
自从上世纪50年代北京市参照苏联模式初步建立了住宅锅炉供暖体系开始，供暖就成为计划经济时代一项重要的社会福利事业。计划经济时代，商品房还没有兴起，当时单位为所有本单位职工支付集中供暖费用。这一阶段的供暖费交纳模式是：行政单位、事业单位由财政全额划拨，企业由国家财政负责成本，所以单位供暖费用最终是由国家来承担。
以北京为例，1978年起，单位对居住锅炉供暖住宅的职工停发16元的取暖补贴。1986年一年市财政供暖补贴就达1298万元。1987年，市政府取消了由市财政局直接核销部分，全部改为由房管部门按住户使用面积计算，向承租人所在单位收取，无单位者，向其个人收取，收费标准也由原来的每平方米建筑面积4.51元，上涨为6.50元。至此，北京市供暖费的收取方式基本定型，即地方财政不再直接负担供暖开支，而是由住户所在单位与供暖方签订供暖协议，建立供用热力合同关系，由单位负担职工的供暖费用，住户没有单位的，自行负担供暖费用。进入上世纪90年代，大部分国企都实行了股份制改造，企业被推向市场，国家逐渐从企业经营活动中淡出。供暖费由过去的企业“请客”、政府“埋单”，到付账的责任完全落到了企业的头上。从此供暖费纠纷就愈演愈烈。2001年，北京市法院系统开始受理供热合同纠纷案件。
2003年，建设部、国家发改委等八部委联合下发了“关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见”的通知，这项改革的核心内容是，停止福利供热。其中明确提出，城镇供热体制改革试点的指导思想是:“稳步推进城镇用热商品化、供热社会化，逐步建立符合我国国情、适应社会主义市场经济体制要求的城镇供热新体制”，并提出“停止福利供热，实行用热商品化、货币化”等4项工作。该指导意见指出；城镇新建公共建筑和居民住宅。凡使用集中采暖供热设施的，都必须设计、安装具有分户计量及室温调控功能的采暖系统；现有公共建筑和居民住宅也要按照分户计量、室温可控的要求进行改造，安装分户计量的温控装置。
2005年2月23日建设部副部长仇保兴在国务院新闻办召开的新闻发布会上透露，我国要取消单位包揽的福利供热制度，但是国家对居民特别是低收入居民要采取补偿措施。这条与人民群众切身利益密切相关的消息一经媒体披露，立即引起人们的关注，成为议论热题。
2005年12月16日，国家建设部、发改委、财政部、人事部、民政部、劳动和社会保障部门、国税总局、环保总局八部委联合发布《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》。《意见》要求，用两年左右的时间停止由房屋产权单位或职工所在单位统包的福利用热制度，改为由居民采暖用户直接向供热企业交纳采暖费，实行用热商品化。
※ 城镇供热体制改革的重点、难点及应注意的问题
研究我国即将推开城镇供热改革试点的突破点，首先应着眼于两个突破：一个是“暗补变明补”；一个是建立城市弱势群体供热保障制度。
1、 城镇供热体制改革“暗补变明补”
“暗补变明补”是把以前由单位替职工交纳的采暖费用，理入职工工资，直接向供热企业交纳。其好处是：有利于解决企业单位拖欠职工热费，保护职工正当权益；有利于明确交费主体和责任，用热象使用水、电、燃气一样实现供需直接见面，促进供热服务质量的提高；有利于解决供热企业热费欠收问题，提高企业搞好供热积极性。从长远看，实现“暗补变明补”，理顺了供热市场的各主体间的关系，促进供热市场化，使城市供热走上健康发展轨道。这项改革关键是补贴能否顺利实现转化。
2、“建立城市低收入群体的供热保障制度”
冬季供暖是北方冬季居民基本生存条件之一，城市低收入群体的供热保障不仅关系到社会稳定，也关系到供热体制改革的顺利与否、乃至关系到改革本身的成败，因此必须高度重视城市低收入群体的供热保障问题。多年来，各地政府为解决城市低收入群体的供热保障采取许多办法和措施，同时也从制度化、规范化等不同角度进行积极的探索和改革。由于城市低收入群体的供热保障体系还没有建立，所以各地采取的措施、解决的办法以及资金来源各式各样，没有统一的标准。因此，要通过改革争取尽快建立起制度化、规范化、法制化的城市低收入供暖保障体系，从根本上解决城市低收入群体的供热保障问题。这项改革既是重点也是难点，需要研究一系列政策、制定一系列制度，还需做大量深入细致的工作。
3、供暖计费模式有待改进
目前供暖计费方式主要有面积均摊和分户计量两种方式，在实践中，这两种计费模式分别都存在不足，由此引发的“邻室传热”和闲置房如何计费等问题都有待进一步解决。从技术方面也有待完善之处, 精确计算热量是实现用热商品化的首要前提。 供热体制改革中“热”将作为一种商品在中国形成巨大消费市场，也预示着热计量和温控装置市场在中国的启动。中国的热计量仪表产业出现一个既存在广大的市场，又面临严格的质量考验的新局面。国产的热量表面对竞争日益激烈的国际化大市场，如何保证能真正符合国家标准,达到规定要求,满足中国供热体制改革工作的需要，已成为当前一个最重要的问题。
4、尽快解决我国供暖水质的科学管理
供暖水质的问题一直是困扰散热器厂家和供暖单位的头疼问题，在最初的“被动防腐”概念推行转化到现在的“主动防腐”时，进行供暖水处理和非供暖季节的满水保养成为有效改善供暖质量的措施。清华大学肖曰嵘教授曾写文章提出应尽快改善我国供暖水质：“由于已颁布的水质标准没有得到普遍推行和供暖水质恶化，已使轻型散热器大量出现早期蚀穿破坏，成为障碍我国轻型散热器发展的瓶颈，并已造成了各种社会资源的大量浪费。计量供热的推行使热成为商品，热的商品化属性不仅有利于提高供暖质量，还应有利于推动供暖水质的标准化管理。”
5、提高供暖单位的服务质量
城市里不断升级的供热纠纷一方面有供热计费用户不接受的问题，另一方面还有供热单位的服务质量问题。供热改革是一项涉及面广，社会关注度高的复杂工程，对供热单位而言，有着更为严格的要求。
6、供热体制改革应注意的问题
现在，对于供热体制改革有两种倾向需要注意，其中一个是畏难情绪。供热体制改革是一项复杂的系统工程，既涉及城镇居民利益，又涉及单位和企业的利益，还涉及与财政、价格、社会保障等多项相关政策的改革，同时还有供热按计量收费等技术方面问题。由于改革滞后，造成改革的困难越来越多、改革的难度越来越大、改革的矛盾越来越深、改革的代价越来越高。近十年的各地供热改革实践表明，供热改革早改比晚改好，供热改革进展快的城市，供热的困难和发展的阻力要比改革慢的城市小的多，因此供热改革越晚越被动。
还有一种倾向是供热体制改革急躁情绪。由于供热体制改革涉及方方面面，具有长期性特点，尤其对供热体制存在的各种顽症痼疾，需要做大量耐心、细致和艰苦工作。对于这种情况一些相关人思想准备不足，在改革中遇到困难，便产生急躁情绪。在研究制定改革政策、措施以及方案时缺乏系统研究、精心设计和充分准备，仓促出台改革政策、措施，引起了不必要的麻烦。最近在有些地方已出现这种苗头，在供暖分户计量改造中尤其突出。
※ 供热体制改革的趋势
1、实行城镇供热特许经营制度 行业管理体制是供热体制改革中重要一环，经过供热体制改革后，行业管理体制将发生重大改变。行业行政主管部门将从管企业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。行业主管部门的主要职责是制定市场规则，创造公开、公平的竞争环境；加强市场监管，规范市场行为。城镇供热实行特许经营制度。在统一管网规划、统一市场准入、统一价格监管的前提下，国有、私有和合作经营的企业通过供热竞标的方式，与城市政府签定合同，参与城镇热源厂、供热管网的建设、改造和经营。
2、出现多种所有制的供热企业 经过深化国有供热企业改革，加快建立现代企业制度。国有供热企业通过吸收多种经济成分，改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司。改制后，国有供热企业在产权制度、经营机制、用工制度等实现了根本性的转变，国有供热企业通过加强管理，加快企业技术进步，强化成本约束机制等等，增强市场适应力和竞争力。同时其他行业的企业也将以参股、控股、兼并或竞争特许经营权的方式参与城镇供热建设、经营和管理。供热事业的规模化、集约化会有很大发展。
3、节能建筑和节能技术手段将获得快速发展 改革按面积收费制度实行按热量计量收费后，会大大激发采暖居民节能积极性，他们将会对供热节能设备、节能技术和方法非常关心和积极采用。所以供热节能新设备、新技术、新方法将会获得快速发展，具有良好的市场前景。供热改革对节能建筑发展也具有很好的促进作用。
从现在城市供暖的改革进程看，政府有关部门和开发商已越来越意识到，通过一些技术手段来改进供暖方式，可以有效避免将来可能产生的供暖纠纷。但随之产生的一个问题是，如何能够让消费者既能买得起房，又要让他们住得起房。这是一个关乎市场效率和社会公平的重要问题。
