国家发改委发布的《城市供热价格管理暂行办法》，其中规定：城市供热实行分类热价，达到节能和热计量的要求，实行按两部制热价计收热费。在国家四部委《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》(“建城 2010 14号”)中指示“将两部制热价中按面积收取的基本热价比例暂按30%执行”。
两部收费制其含义是指在销售产品或服务时，向顾客收取两部分款额，一部分款额是一笔固定费顾客交纳此款后即可获得产品或服务的购买权;另一部分款额是指顾客按产品或服务和数量和价格所交纳的款额，叫变动费，其金额等于产品或服务。
政府对两部制供热价格收费的解释是：用户热费=容量热费(或固定热费、基本热费)+计量热费(或变动热费、用热热费)。两部制收费作为自然垄断产业的一种定价方式，在实践中常见，例如通讯行业中固定电话的月租费和出租车中的起步价就是固定费，另外还收变动费。目前国家推行的两部制热费体系与一般的两部制收费体系是不同的，严格说来是一种“类两部制”收费体系，因为它建立在按面积收费的单一制收费价格体系的基础上，把全时段最大量采暖极限条件下产生的总热费分割成两部分结算，所以它与通常两部制收费体系的差别在于两点：一是它们的动因和目的不同。两部制热费体系是为了抑制过多的资源消费，而通常两部制收费体系则是出于保障垄断产业的保底利益。二是它们收费的上限不同。两部制热费收费数额上限被封顶(采暖面积固定)，实践中平均起来每户交费会低于单一制收费的数额。先进计量用热国家经验表明，这种“类两部制”收费体系所调动的行为节能会产生节能20% 30%的效果，热费明显降低。
基本热费的合理性
基本热费的理念虽然已经宣传了多年，但是对它的质疑声音仍然没有平息。这主要因为“多用热多缴费，不用热不缴费”的宣传口号的片面性。有专家用通讯行业固定电话的月租费(座机费)来解释基本热费的合理性。但是这种解释似乎并未使民众减少对它的不理解。因为公众会问，为什么电价、水价、燃气价没有两部制收费?
其实，不少垄断企业一直企图推行电价、水价、燃气价的两部制收费系统，但是由于反对声高于支持声，那三个民生问题的两部制收费系统没有形成气候，没有获得国家发改委的批准。而在供热采暖行业，国家力推实施“类两部制”热费收费系统，主要是基于落实我国控制人口、节约资源、保护环境的三大基本国策的考虑。
热价为什么要实行基本热费，目前有两种流行理由，第一种是水、电、气的物理性质不同于“热”，“热”具有传导、对流和辐射的传递方式。所以一般说来，在技术上难以做到把个别用户与相邻建筑空间进行“热绝缘”，这种理由还是科学的。而第二种理由则不太靠谱了，即维持供热企业的基本生存需要。社会上有这种需求的公用事业型企业太多了，无法逐一顾及，比如公交公司，总不能因为要维持它的生存，向市民摊派“公交乘车基础费”吧。
基本热费的合法性
在我国供热是一款“民生牌”垄断型号的公共产品，其价格由政府制定。我们注意到，两部热价制中“基本热费占总热费百分比”似乎不具有物价的通常性质，因为它的单位是一个百分数，表达的意义是基本热费从按面积收费的总热费中分割出来单独结算的比例。因此制定基本热费占比似乎与《价格法》和《政府价格决策听证办法》关系不太大，那么有没有其他法律依据呢?目前与供热采暖缴费有密切关系的法律有两部，即《物权法》与《合同法》。
先看《物权法》，两部热价适用于集中供热采暖的情况，因此涉及建筑物区分所有权的问题。
在技术条件成熟时，业主住宅内用不用热和用热多少是自己说了算。然而，对业主专有部分以外的共有共享建筑部分消耗的热却不是哪一位业主能单独说了算的。虽然《物权法》中没有供热管理的条款，但依据《物权法》第八十条[①]和第九十八条[②]的内容推论，共有共享部分建筑面积内的热费和设施维护费用应该按照业主专有部分占建筑物总面积的比例确定。这应该就是收基本热费的法律根基。
再看《合同法》，热既然是一种商品，双方在交易中就应该立有合同，将基本热费写进去。从《合同法》第一百八十二条[③]和第一百八十四条[④]合起来的规定推论：用热人不交付热费的，供热人可以按照国家规定的程序中止供热。这一条款对供热企业来说虽然是选择性的，但是它所包含的意义是显见的，即不缴热费停止供热后，双方扯平了，没有收基本热费的意思。
于是，关于基本热费的两部法律之间发生了“刮蹭”。按照物权法的内容推论，基本热费是合法的，按照合同法供热条款规定，似乎基本热费又是多余的。但是如果将分户室用热扩大成分楼栋用热后，两部法律情况“刮蹭”的问题又不复存在了。在分楼栋用热的情况下，按照《物权法》推论，没有了公摊建筑面积，也就不收基础热费了，这正好与《合同法》中没有规定收基础热费的“漏洞”不谋而合，相安无事。这种条件假设并非臆造，在单一业主且不分租的楼栋很容易发生整楼不需要供热，例如学校因放寒假，用热单位因经济困窘。
两部制热费体系的公正性
在实践中，实施基本热费首先要出师有名，让市民明白基本热费的内容。基本热费的内容是否仅仅是业主公摊建筑内(楼道电梯等)的供热管理费用?这个问题久有争议。反对的声音主要是：基本热费要“考虑热在共有公摊建筑内的‘热’传递到业主专有建筑内的情况”，对此争议至今没有权威说法，更无法律规定。供热企业和一些利益相关人出于自身利益，提出了计量用热后，不采暖或很少采暖的“吝啬邻居”会“蹭热”“偷热”“借热”，会产生新的不公平。
关于相邻用热户之间用热需求不均衡，造成热费缴纳不公的问题，我们可以从两方面讨论：一方面由于建筑物的围护结构千差万别，加上热传递总量测定的技术困难(比如一间无暖气的空房间，它从隔壁吸收多少热量还取决于本身冷山墙的绝热效果等，室温高低不能代表房间吸纳的总热量)，使得这个问题无法深究。另一方面，即便邻间热传递很严重，无采暖房间也总比冷山墙的情况要好得多，某种程度上讲，低采暖量房间对高采暖量房间起到了“夹皮墙”的保温作用，敞开自己家大门偷采楼道里热量的“吝啬邻居”极为少见，所以“蹭、偷、借热”的现象也不必细究。
目前国家力推的两部制热费收费系统可能有不完善的地方，但是现有科技水平无法根据邻间热传递量数据对计量用热收费办法提出修正系数。同时我们看到这样一个事实：这种“类两部制”收费体系即便不公平也比单一制收费体系要公平，即便不公正也比“大锅饭”的热费体系要公正。在没有创新出来“改良型”或者“三部制”的热费收费系统之前，当下两部制热费收费系统无疑是最科学的热费收费系统。
两部制热费体系的发展方向
综上所述，根据国家多部委的热改战略意图和具体工作部署，结合目前的法律条款，在实施两部制热费收费体系时，不易过高制定基本热费占按面积一部收热费的比例，这也是国际上供热改革先进国家的经验。我们将来的热费体系创新还要尝试推行阶梯性价格制度或累进加价制度，通过价格信号来促进资源节约，引导消费者进行合理消费，增强全社会的节约意识，推进节约型社会的建立。
